中國浦東干部學院 焦永利

中國改革開放的重大制度變革始自農村，源于農村家庭聯產承包責任制改革。通過將農村土地農業用途的使用權界定到農戶，從而激發了農民的生產熱情，沖開了傳統計劃體制的束縛，為此后全面改革奠定了實踐基礎。

20世紀80年代中期以來，隨著中國改革主要陣地轉向城市，在城鄉二元體制依舊存在的情況下，城市基于其集聚優勢與規模經濟優勢，逐步拉開了與農村的收入差距。同時，由于城市土地規模與就業規模的不斷擴張，城鄉之間的不平等由計劃經濟時期工農產品剪刀差，演變為新時期的生產要素剪刀差，通過不合理的征地制度以及城鄉勞動力的差別待遇，剝奪農民的土地資產及人力資本。

隨著新時期剪刀差所遇到的阻力越來越大，引發各類矛盾與沖突。城市化作為國家現代化的基本路徑，其發展需要擴張用地也是客觀的。但是，如果強行違背規律限制城市發展用地，那么只能導致三個結果：一是用地指標不斷地被廣泛突破，政策低效；二是，用地指標的取得和城市發展的實際需求脫鉤，富有競爭力城市的發展受限制；三是地方政府在“土地饑渴”中采用一切可用辦法擴張城市用地，導致開發商囤積土地、土地低效利用，強制村鎮集并等（葉裕民，2012）[1]。

當前的土地管理制度不利于探索形成上述人口、建設用地同步城市化的良性循環，對城市化進程乃至整個國民經濟宏觀運行造成了若干挑戰。

地方政府通過征地制度壟斷城市建設用地一級市場，獲取巨額土地極差收入，產生了所謂土地財政問題。如下表所示，在地方本級財政收入中，國有土地使用權出讓收入總量與比例逐年上升，在全口徑地方公共財政收入中所占比例接近一半，而在地方本級財政收入中所占比例更是高達75％。這樣的財政收入結構顯然難以持續，而且助長地方政府擴張城市建設用地的沖動，造成城市土地擴張過快、征地問題突出、土地使用效率較低、地方債務水平迅速上升等一系列宏觀問題。

表6-1 2007－2010年我國土地使用權出讓收入與地方財政收入的比例（單位：億元）

資料來源：賈康,劉微.土地財政：分析與出路.財政研究,2012年第1期

將農村土地農業用途權利轉變為建設用地權利，政府享受其中的增值（當然也承擔基礎設施投入的成本）。這就出現一個問題，市場經濟運行中的財產權應當是平等的，國有資產、集體資產和私有資產在市場交易的領域應該沒有區別，因而，征地制度上是損害了市場經濟的基礎精神。

政府直接作為市場主體參與交易，其中的信息成本高昂、委托代理風險、租值耗散、腐敗問題等必然產生。近年來，國土系統、交通系統各級官員紛紛落馬，除了個人黨性修養及職業道德問題外，可比的制度性影響要素就是干預市場的權力在起作用。只有將權利還給農村居民，自身回歸社會主義市場經濟體制所要求的政府提供市場監管、公共服務的定位，只通過抽取稅收提供有限度的公共設施與公共服務，才能最終實現同地同權以及建城城鄉真正統一的建設用地市場。

現行征地制度下，政府獲取的土地收入絕大部分不是作為經常性消費消費掉了，而是投入了基礎設施建設和為城市公共服務提供，而基礎設施建設形成的固定資本以及城市相對優質的公共服務資源反映為城市資產的整體升值。

政府進行土地開發，真正獲益最大的是在城市擁有資產的居民。而就其大體而言，農民在這一輪城市資產增值中擁有資產的只是少數，因而，如果說過去的城鄉剪刀差是農民貢獻給了國家建立重工業體系、城市居民除了低價購糧、享受較好但也只是低水平福利和保障之外實際上也沒有得到太多的剪刀差部分，那么這一輪的剪刀差則是大多數落在了城市資產擁有者的手中。因而，城鄉收入差距如果算入這一部分會更加驚人。

農民整體上作為一個弱勢群體，近郊農民為城市化貢獻了土地、全域農民為城市化貢獻了低福利、低保障、低成本的勞動力，從而使得國民經濟實現了城市化的巨大集聚收益，而這巨大規模集聚收益的分配農民卻以不完整的權利參與其中，從而導致收益的分配的不公平。

隨著城市規模的急劇擴張和城市規劃的不斷調整，中國各個城市都在開展大規模的拆遷建設，因征地、拆遷引起的社會問題增多，表現為大規模信訪、群體性事件、暴力事件和惡性事件等。據國家信訪局統計，2003年至2006年接待的上訪人數中，接近40%涉及拆遷問題[2]；農民問題占群體性事件的30%-40%，而農民土地問題作為主要問題，其中涉及征地和拆遷的約占60-69%；拆遷過程中暴力和惡性事件頻發，僅2010年就有“武漢老婦活埋案”、“江蘇東海父子自焚事件”、“江西宜黃自焚事件”等極端案例。