公共投資管理應力爭“八避免”
劉國靖
公共投資具有投資規模大、涉及領域廣、投資周期長、影響面大的特點。改革開放以來，我國經濟社會發展取得了輝煌的成就，各級政府的公共投資功不可沒。但也要看到，由于公共投資理念以及體制機制等方面的原因，各級政府對公共投資的管理還存在諸多問題，公共投資的結構還需要不斷優化，公共投資的效率和效益還亟待提高。為此，公共投資管理需防“八化”。
一要避免公共投資“需求的模糊化”。“需求的模糊化”往往會使得公共投資的方向、規模、結構和定位出現偏差，并使得公共投資項目倉促上馬，投資成果不能有效滿足公共需求，最終形成大量的無效或低效公共投資而帶來公共資源的巨大浪費。因此，公共投資首先需要研究分析并明確居民主體真實的公共需求，而不是僅僅停留在居民個體的淺層次表面需求上；明確居民主體基本的、必須性需求，而不僅僅是個別居民群體過高的、奢侈性需求。明確居民主體的公共需求有助于確立具體的公共投資目標，還有助于通過具體的公共投資來應對經濟社會發展過程中具體的變化或解決具體的問題。
二要避免公共投資“創意的發散化”。“創意的發散化”，是指創意僅有發散而沒有聚合，往往重分析輕綜合，不提供兩個以上備選的創意成果。“創意的發散化”，還指創意成果缺乏整體性和條理性，將會導致公共投資規劃過程的紊亂，以及公共投資所需的智力資源與物質資源相脫離，難以積聚公共投資所需的各類有效資源而形成公共投資成果的有效供給。公共投資是一個從無到有的過程，創意工作至關重要，創意應有明確的方向性、結構性、層次性和邏輯性，創意來源于深入細致的調查研究，不僅要有靜態的愿景，還要有動態的過程以及明確的目標，更要提供多個動態的實現過程與滿足公共需求的想定方案，為下一步的規劃工作提供依據。
三要避免公共投資“規劃的空心化”。規劃是公共投資論證、評審與決策的依據。形式服務于內容，公共投資規劃的成果不僅僅體現在公共設施和建筑上，更要體現在具體的投資成果功能上，公共設施和建筑僅僅是公共投資實現其投資功能目標的載體和平臺。避免“規劃的空心化”，指的是公共投資規劃的重心要緊密圍繞公共投資的功能需要來布局各類相關“軟”“硬”資源，使得公共投資的建設成果能夠圍繞其功能目標來良性運轉，而不能脫離公共投資的功能空談建設。國內相當比例的公共投資規劃存在著“重場面輕實質、重外觀輕內涵、重形式輕內容”的問題。這一切均與“規劃的空心化”密切相關。
四要避免公共投資“論證的文學化”。論證涉及到公共投資相關的經濟、社會、環境、政策、技術、財務等各個方面，是一個嚴謹而規范、客觀而科學的研究分析過程，應盡可能的予以量化。但國內有相當一批公共投資項目用所謂“文化名家”奢華浮躁的文學甚至是藝術感悟（靈感）來代替客觀科學的論證，錯誤地把可行性論證轉變為“可批性論證”，用虛無飄渺、主觀的文化炒作來代替腳踏實地的系統論證工作，用感性的直覺評判來代替理性的邏輯推演工作。論證專家的知識結構與經驗結構傾向于偏重文學和藝術色彩，論證結果發散，導致相當比例的公共投資“曇花一現”難以為繼。
五要避免公共投資“評審的過場化”。公共投資評審是對公共投資的創意、規劃以及論證的過程、組織形式、觀點與主張以及所形成的方案進行有組織的、全面客觀的的第三方評審。“評審的過場化”是指國內有相當一部分公共投資項目的評審工作浮光掠影，走過場。具體表現在公共投資或隨意拼湊評審組織，或評審專家的專業知識與經驗結構不合理，或評審專家與項目本身有利益關系，或不給評審專家提供充足的研究分析時間（如評審專家往往是開評審會時才能能拿到公共投資的有關項目資料而來不及考察和分析），評審會往往開成了招待會，導致相當一部分不良的公共投資項目順利通過評審，給我國經濟社會發展帶來巨大損失。
六要避免公共投資“決策的一句話”。決策是確定公共投資上馬與否的關鍵環節，對于公共投資來說，決策失誤將會帶來巨大的難以挽回的損失。正確決策的前提有兩個方面：一是創意工作、規劃工作、論證工作以及評審工作均扎實有效；二是各級政府部門、領導班子或主要領導民主決策、科學決策和依法決策的素養與能力滿足公共管理的需要。但現實中，公共投資正確決策的兩個前提往往均不夠穩固，一些領導的政績觀與科學發展觀的要求相距甚遠，任憑個人好惡，濫用職權，好大喜功，系統思維的習慣養成不夠，系統思維的能力較弱，往往違背公共組織管理原則，通過“拍腦袋”，“一句話”就決定公共投資項目的上馬下馬。
七要避免公共投資“招標的形式化”。招標是公共投資獲取質優價廉貨物和服務的最為有效的手段，“招標的形式化”指的是招標的過程和形式在表面上合法，但招標的實質并不合法。招標的形式化主要有行政干預招標、暗中分解投資規避招標、事先定標、泄露招標秘密信息以及圍標和串標等違法行為，這些行為破壞招標的公平性和競爭性，嚴重危害公共投資的公共利益，從而最終導致公共投資成果的運行成本居高不下。
八要避免公共投資“監督的虛設化”。當前公共投資領域的決策權、執行權與監督權始終沒有分離，公共投資投、建、管、用的利益主體在本質上往往是同一級政府或公共事業部門。由于信息不公開，公共投資利益主體的法律監督、行政監督、經濟監督與社會公眾監督和輿論監督的良性配合體系尚未建立，公共投資“監督的虛設化”問題難以從根本上解決，公共投資的“自肥”現象難以從根本上遏制。事實證明：通過信息公開，加強社會公眾監督和社會輿論監督的力度，建章立制，保護民眾和媒體對公共投資的知情權、參與權、話語權和監督權，將是避免公共投資“監督的虛設化”的有效手段。
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