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近日，網(wǎng)絡(luò)和媒體連續(xù)拷問殘保金的管理和使用。殘保金究竟征了多少？這些錢都用到哪里去了？殘保金的收支是否應(yīng)該公開？這些拷問一方面折射出我國公眾的社會主體意識和參與意識不斷增強，另一方面也反映出我國公共財政收支透明度與民眾的期望確實還存在不小的差距。

雖然殘保金不屬于稅收收入，但作為一種政府基金性收入，要求其公開收支情況，這是沒有什么爭議的。其一，《殘疾人保障法》規(guī)定殘保金納入財政預(yù)算管理，而十八屆三中全會的決定文件中對“建立現(xiàn)代財政制度”的基本要求就是“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，殘保金收支公開理應(yīng)是“透明預(yù)算”的題中之意。其二，2006年開始由地方稅務(wù)機關(guān)代為征收殘保金后，各地殘保金征收額基本上都出現(xiàn)了數(shù)倍的高速增長，據(jù)保守估計，全國一年征收額至少有數(shù)百億元。而財政部1995年發(fā)布的《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》明確要求殘保金實行“專款專用”，沒有公開，老百姓怎么知道這如此巨額的資金使用是否“專款專用”了呢？其三，“公開是原則，不公開是例外”，這 是《政府信息公開條例》的基本精神，殘保金既然是取之于民，就要“取”得清楚，而要用之于民，也要“用”得明白，沒有公開，怎么能保障納稅人的知情權(quán)呢？

殘保金收支要不要公開、公開的程度如何固然很重要，但我們更應(yīng)該關(guān)注的是殘保金政策的執(zhí)行效果，因為有證據(jù)表明，現(xiàn)有的以“收錢”為核心的征收模式已經(jīng)曲解了殘保金制度的立法本意。

殘保金的全稱叫“殘疾人就業(yè)保障金”，是國家為促進殘疾人就業(yè)而設(shè)立的政府性基金。按照規(guī)定，各企事業(yè)單位均應(yīng)按照不少于本單位在職職工總數(shù)的1.5%-2%比例安排殘疾人就業(yè)，未安排殘疾人就業(yè)或安排的人數(shù)不夠比例的，應(yīng)繳納殘保金。這一政策的制度本意是利用經(jīng)濟手段強迫企業(yè)接收殘疾人就業(yè)，殘保金可以視為企業(yè)違反這一政策后所被迫繳納的“罰金”，這種“罰金”既不是“稅”，也不是“費”，讓企業(yè)交錢的根本目的是為了促進殘疾人就業(yè)。從世界范圍看，這一制度設(shè)計也符合國際慣例，目前全世界有170多個國家和地區(qū)有類似的法律和規(guī)定。

但是，我國這一政策的執(zhí)行效果如何呢？先看一組數(shù)據(jù)：殘保金征收方面，自2006年后，各地的參保金征收額持續(xù)攀高。以北京市為例，2013年征收額近30億元，是2005年的10倍還多。殘疾人就業(yè)方面，據(jù)《2013年中國殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2013年，全國城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人36.9萬，其中按比例安排殘疾人就業(yè)只有8.7萬，占比還不足25%。而2005年，全國城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人39萬，其中按比例安排殘疾人就業(yè)11萬，占比達到28%。也就是說，雖然企事業(yè)單位被“罰”的錢越來越多，可按比例安排殘疾人就業(yè)的總?cè)藬?shù)和占比卻都下降了。只要交了錢，安不安排殘疾人就業(yè)無所謂，這種“只管收錢而不顧就業(yè)”的做法顯然曲解了殘保金制度的立法本意。

造成這一尷尬現(xiàn)象的原因主要有三個：一是殘保金這一看似科學的制度設(shè)計，其實早已走進了誤區(qū)。很多企業(yè)覺得殘疾人是累贅，怕惹麻煩，寧愿交錢了事。另外也有很多企業(yè)，如出租車公司、安保公司，本身就不適合聘用殘疾人，但“一刀切”的殘保金制度只能讓他們被迫交錢。二是政策宣傳不夠，很多企業(yè)把殘保金視同為稅收或收費，政府讓交錢就交了，根本沒有搞清楚殘保金的真正含義。三是政府對殘保金的征收和使用透明度不高，得不到企業(yè)的廣泛認同，被動式遵從的結(jié)果逐漸就背離了政策的初衷。

所以，對于殘保金，我們不能只盯著錢花哪里去了，更不能只盯著能不能多收點，而是應(yīng)該把殘疾人群體是否真真實實從中受益放在考量的第一位。

首先，獎罰要分明。對于職工規(guī)模較大而聘用殘疾人比例又很低的企事業(yè)單位，要采用累進式的單位人員殘保金繳納金額，安排殘疾人就業(yè)比例越低，單位人員殘保金繳納金額就應(yīng)該越高。比如，日本、荷蘭、土耳其等國家都規(guī)定，不同規(guī)模的企業(yè)所應(yīng)錄用的殘疾人比例不同，規(guī)模越大的企業(yè)，錄用的比例也越高。當然，懲罰的同時，更應(yīng)該加大超額安排殘疾人就業(yè)的獎勵力度。以北京為例，2013年每少安排一名殘疾人需繳納殘保金33636元，而每多安排一人只獎勵3000-5000元，獎勵額度太低，而且獎罰金額極不對等，不能錢進了兜里就舍不得拿出來。

其次，要用好殘保金。依據(jù)《殘疾人就業(yè)保障金管理暫行規(guī)定》，殘保金的用途大致有四個方向：一是用于殘疾人職業(yè)培訓；二是獎勵和扶持超比例安排殘疾人就業(yè)的單位；三是扶持殘疾人集體從業(yè)和個體經(jīng)營；四是補助殘疾人勞動服務(wù)機構(gòu)的經(jīng)費和其他開支。一個不容回避的客觀現(xiàn)實是，由于殘保金的使用限制較嚴，想把這些錢用出去很困難，各地都還有很大一部分的殘保金一直在國庫里“休眠”。要問的是，我們征收殘保金的目的到底是什么？是為了收更多的錢嗎？是為了讓這些錢在國庫了躺著睡覺嗎？為什么不用這筆錢在市場上為殘疾人購買職業(yè)培訓呢？為什么不可以多開辦一些福利性企業(yè)呢？為什么就不能突破上述四條的限制，用這些錢為殘疾人改善民生買單呢？