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馮鵬程:患有嚴重“英國病”的國企，私有化是良藥么？--資本運營專家講師馮鵬程教授

公司治理

2016-01-20 2397

　說到歐美的國企改革人們就不可能不談英國，不談英國式國企改革與“撒切爾主義”間的關系。和時任美國總統的里根一樣，撒切爾夫人推崇政治上的保守主義、經濟上的自由主義，兩人可謂相映成輝的一對“市場經濟萬能論”主推手，但兩人的側重點又有所不同，“里根主義”更多和“市場”二字相關聯，而“撒切爾主義”則幾乎成了“國企私有化”的代名詞。

　　有國有化，方有私有化

　　和自建國起就富于私有化傳統、國有經濟占比一直不大的美國不同，英國是個富于國有化傳統的國家，在“撒切爾主義”盛行之前，英國甚至存在壽命近500年的“祖爺爺級”國企（如英國皇家郵政Royal Mail，成立于公元1516年），不僅如此，西歐是民主社會主義的發源地，二次大戰造成的破壞，加上人們對貧富分化、階級矛盾的恐懼，令戰后福利社會制度和民主社會主義理念成為西歐的主流思想，“從搖籃到墳墓”的福利主義成為理所當然的公平社會構成標準，二戰后英國工黨異軍突起，并先后推動了兩輪（1945-1951、1964-1979）大規模國有化改革，銀行、航空、交通運輸、電力、軍工等關鍵領域的企業紛紛被整合成大型國有化集團，一些原本就是國企的支柱企業則被以法律形式國有化，盡管在1951-1964年期間因主張自由經濟的保守黨上臺執政，國有化進程一度有所反復，鋼鐵、汽車等部分已經國有化、但被認為不算要害部門的領域又部分恢復到私有化狀態，但直至1979年撒切爾夫人上臺，國有化在英國是一個“政治正確”的大勢所趨。

　　在這種“政治正確”下，關鍵經濟部門的國有化被視作理所當然，并導致了政企不分、效率低下、擠占過多資金和資源、加速通脹等所謂“英國病”。不僅如此，國企的坐大還讓工會得以在社會和政治生活中發揮極其重要的影響，并產生了特殊的、脫產的工會領導階層，他們經常利用罷工、示威向社會、政府施加影響，并強迫所有工人服從工會意志，動輒造成社會“停擺”，迫使政府不得不就范，這令任何將公營經濟私有化，或削減員工、減少福利的“治療英國病”嘗試變得困難。

　　應該承認，這種潮流和現象在戰后歐洲有其歷史成因和積極意義，在很大程度上體現了社會平等，減少了社會矛盾和貧富差距，卻也造成政府開支浩繁，生產效率低下，社會負擔沉重等嚴重問題，而在英國，由于傳統的采礦業、制造業在二戰后趨于衰落，“日不落帝國”土崩瓦解，政府效率的低下、財政收入的捉襟見肘，加上失業率和通脹雙雙“爆炸”，令歷屆政府疲于奔命，一味追求平等、政府管制和高福利，則讓這個包袱越背越沉重。

　　正是因為有著深厚的國有化歷史和嚴重的“英國病”現實，“撒切爾主義”才會奏出和一脈相承的“里根主義”不同的主旋律，把私有化當作“有英國特色的市場經濟改革”主攻方向。

　　撒切爾的私有化：胡蘿卜加大棒

1979年5月4日，在大選中帶領保守黨獲勝的撒切爾夫人組閣，成為歐洲和英國第一位女首相，上任伊始，她便直言不諱地表示，將扭轉“大政府、小市場”的“英國病積習，推動效率低下的國企私有化，并在10月將英國石油公司（BP）當作主攻方向。

　　英國是當時歐共體中唯一石油自給自足的國家，BP在經濟生活中舉足輕重，但與之相應的，則是這家國企的“英國病”較一般國企更為嚴重。

　　事實上早在1977年，執政的工黨政府就對BP的顢頇忍無可忍，以至于向來支持國有化的他們推動BP的股權分散，盡管遭到強烈抵制，但仍然成功地將國家股比重從68.3%降至51%。上臺伊始的撒切爾夫人保守黨內閣便選準BP這個連政治對手都認同應該私有化的大國企開刀，將其國有股持股比例再降5%。盡管5%看似不多，卻足以讓這家國有壟斷企業的國有持股比例降到一半以下。

　　當時英國共計有主要國有企業32家，其它國有企業44家，國企產值占GDP比重11.5%，國企投資占全國總投資比重10%，國企雇員多達150萬以上，可謂積重難返，撒切爾夫人在第一任期內小心翼翼地進行國企私有化嘗試，采用將國有股份拆零賣給企業員工的方法，讓員工成為私有化的支持者、而非抵觸者，并在規模不大的國營貨運公司獲得成功，繼而又推廣到當時“賣相”較好的英國航宇公司（BAE）。

1983年，撒切爾夫人開始大刀闊斧對國內各大國有企業和壟斷部門進行私有化，除了鐵路、郵政兩個系統外，幾乎所有關鍵部門的要害國有企業都被列為私有化目標，并旗幟鮮明地將“目標巨大”的英國電訊公司當作改革主攻方向，通過在3年內向200萬英國人推銷英國電訊公司股票，英國政府在股市籌資36.85億英鎊，成為英國式國企改革的“樣板工程”。

　　撒切爾夫人主要采取的私有化形式，包括整體出售、拆分售股給公司員工和上市三種，借助發達的金融體系，將重點放在甩包袱和籌措資金更快、后遺癥更小的后兩種（尤其第三種）上，同時采取強硬手段對付工會勢力的反撲，據統計，在她上臺前的1978年，58.9%的英國勞動者是工會成員，她執政10年后降至46.5%，1979年時工會成員總數高達1329萬人，她卸任時，這一人數減少了400萬。除此之外，私有化的措施還有發型特別股、發放中長期特許經營權等。

　　截止1988年底，英國已有主要國有企業18家、其它國有企業9家實行了部分或全部私有化，占1979年全部國企總產值43%，英國GDP總量5%。通過私有化，英國削減了70多萬個國企崗位，國庫直接收入達200億英鎊，全英成人總人口20%以上成為私有化后的原國企股東。

　　英國財政部1988年5月一份文件稱“私有化是戰后英國經濟和工業結構最重大、最激進改革之一”，其目標則是通過用市場調節代替政府和文官制度直接干預經濟活動，提高經濟效率，增加市場競爭，最終建立起人人擁有股票的“股東社會”。

　　由于撒切爾的國企私有化、尤其上市化初期取得巨大成功，深受鼓舞的撒切爾夫人在1988年10月保守黨年會上提出“國有化不設禁區”的更激進主張，捷豹、英航、勞斯萊斯、BP、英國鋼鐵公司、羅孚等大名鼎鼎的企業先后被送上貨架。

　　國企私有化取得了令人矚目的成就：“英國病”在一些領域減輕或消失，投資和企業運營效益顯著增長，部分長期虧損的國企（如英國鋼鐵公司、英航、英國自來水公司等）實現了扭虧為盈，在“消腫”等方面也取得長足進步。由于股票收益巨大，上市國企股票一度受到熱捧，而企業員工持股則讓大量原本可能抵觸國企私有化的員工轉而成為私有化的受益者。

　　但“撒切爾主義”是有其局限性的：在許多領域，撒切爾夫人所期待的打破壟斷、實現自由競爭并未做到，私營資本壟斷取代了國有資本壟斷；盡管減員增效在一定程度上減輕了政府負擔，但由于她擔心引發社會動蕩，不敢貫徹自己削減社會福利、“向美國看齊”的初衷，觸及、但未真正撼動福利國家的兩大支柱——全民醫保和全民社保，這讓其削減開支的成效大打折扣。

　　更關鍵的是，不論職工持股或上市發行，都必須建立在股市走旺、“持股賺錢效應”成為社會思維定勢的基礎上，也就是說只有國企分拆或上市發行的股票的確可以賺錢、賺大錢，人們才樂意去當這個“小股東”，1987年10月全球股災爆發，英國也深陷其中，這讓“撒切爾主義”的私有化吸引力一下失去了原有的光澤。

　　不僅如此，一些公共服務類國企的私有化改革，由于僅僅把股份分拆或出售給私人，卻仍然保留了壟斷機制，結果公眾期待的價格優惠并未到來，服務質量卻大幅下降，這導致90年代初英國社會對“私有化神話”從深信不疑轉為將信將疑。

“后撒切爾時代”的英國國企私有化

1991年，由于通脹率居高不下，加上強推不得人心的“人頭稅”失敗，撒切爾夫人黯然離職，但由她開啟的國企私有化時代卻并未結束。

　　此時英國社會已不再如80年代中期那樣對私有化的“魔力”頂禮膜拜，而是變得更理智、更現實，且經過“撒切爾主義”的大刀闊斧，尚未實行私有化改革的國企幾乎都是難啃的硬骨頭，這迫使撒切爾夫人的繼任者們不得不煞費苦心“一慢二看三通過”。

　　對公用事業類公眾關注、且對服務質量和價格十分敏感的國企，如英國全國供電局，“后撒切爾時代”采取了所謂“AT&T模式”，即認為將原本壟斷的供電局拆分為互相競爭的兩家股份制企業，從而鼓勵競爭，避免一家獨大。

　　對連撒切爾夫人都深感棘手的英國鐵路公司，“后撒切爾時代”的英國政府和國會在1994年起實施、1997年完成了以“網運分離”和“分拆”相結合的私有化進程，原本獨一無二的英國鐵路公司被分拆為一家路軌公司、25家客運公司、6家貨運公司、3家機車車輛租賃公司及多家設備改造維修公司等總共120多家私營、股份制公司。

　　在渡過金融危機和“逆回購”難關，卡梅倫及其保守黨-自民黨聯合政府上臺后，英國推動了所謂“二次私有化”進程，一度沉寂的英國國企私有化開始再次提速。

2013年10月，歷史最悠久的皇家郵政也宣布私有化，聯合政府采用了公開招股上市的私有化方式，以每股330便士的價格出售40.1至52.2%的國有持股。

2015年5月，在大選中連選連任的卡梅倫政府宣布將在未來3年內削減300億英鎊開支，以期在2018/19財年實現財政盈余。力推這一計劃的財相喬治.奧斯本表示，實現這一目標的重要途徑是“二次私有化”，認為通過拆分出售國企可以籌措資金、削減債務負擔，并讓政府撤離無利可圖或不擅長經營的經濟領域，以期刺激經濟增長，“二次私有化”的目標，則對準了碩果僅存的國企，如英國國家電視臺4頻道、核燃料公司、英國氣象臺、英國軍械測量局等，以及2007-2009年因救市而成為國家持股企業的蘇格蘭皇家銀行、勞埃德銀行集團等。

　　不過“后撒切爾時代”的私有化和“二次私有化”所遭受到的挫折和質疑較前似乎更多、更大。被寄托厚望的英國鐵路公司自分拆后事故不斷，由于私有化、股份化后路軌公司只顧遷就股東利益變現，而吝于在維修、管理和基建等方面加大投入，加上各分拆后公司出于經濟考量大量聘用低價低素質員工，導致企業非但未因競爭增效，反倒靡費了大量國家補助，其中問題最突出的路軌系統不得不在2001年10月被高院裁定破產，并在2004年由一家新的“準國企”——NetworkRail重新接管。

　　皇家郵政則是另一番光景：330便士一股發行上市的該公司股票上市交易后僅5分鐘就便被哄抬到450便士/股，上市收入收盤價較發行價漲了38%，到2014年1月更較發行時漲了70%，工黨等反對黨借機以“賤賣國有資產”、“出賣納稅人利益”為由，對保守黨政府及其“二次私有化”政策大張撻伐。

　　蘇格蘭皇家銀行更是如此，由于該行國有股系2008年政府救市時從金融市場直接收購，當時先后花了450億英鎊，2015年初卡梅倫政府以每股330便士的價格出售該銀行5.2%股權，這個價格較當初“救市價”打了34%的“大折”，而當天的收盤價也較“私有化”價格高出2.3%，這意味著“私有化”讓英國納稅人一進一出、損失了11億英鎊。