新發票管理辦法提高了企業稅務管理風險

 中國管理科學研究院繼續教育培訓中心   朱克實博士

2010年12月20日，國務院以第587號，發布了修訂后的《發票管理辦法》，自2011年2月1日起施行。國家稅務總局令第25號發布的新《發票管理辦法實施細則》自2011年2月1日起施行。原《發票管理辦法》自1993年12月經國務院批準、財政部發布施行以來，對加強稅源監控、保證稅收收入發揮了積極作用。但隨著經濟社會的發展，管理辦法在執行中出現了不少亟待解決的問題：一是制售和使用假發票、不依法開具發票等違法行為花樣翻新且日益嚴重，管理辦法規定的防控措施亟待相應完善；二是對發票違法行為的處罰力度偏輕，難以有效懲處和制止發票違法行為。為了解決上述問題，對管理辦法作了修改。

新的發票管理辦法及其實施細則主要有哪些變化，歸納起來主要反映以下幾個方面：

一、立法級次得到了提升，法律地位得到提高，對納稅人來說風險就較以前高了一個層次

新《發票管理辦法》從財政部令（1993）6號修改為國務院令（2010）587號，提升了發票管理的立法層級，更加鞏固了發票在財稅體系中的地位。相對于納稅人來說，發票成為其業務處理過程中必須引起高度重視的一個節點，風險比以往更高了。

二、發票管理實施全過程管理，嚴格按法規規定約束處理

將“繳銷發票”也列入發票管理范圍。使原來“發票繳銷”事項以于會計憑證管理的方式進行的，現改由國務院稅務主管部門按發票管理辦法規定管理。使發票從領購到繳銷全過程管理納入發票管理法規管理范圍。

三、執法機關單一且歸口管理

以國務院稅務主管部門代替了國家稅務總局，發票的管理和處罰徹底擺脫其他部門的控制，由國務院稅務主管部門管理和處罰，發票的管理徹底獨立。

四、增加了印制發票的企業應當具備的條件條款，統一了各地的在條件上的不同要求

發票管理辦法第八條規定：印制發票的企業應當具備下列條件：　

（一）取得印刷經營許可證和營業執照；　

（二）設備、技術水平能夠滿足印制發票的需要；　

（三）有健全的財務制度和嚴格的質量監督、安全管理、保密制度。　

稅務機關應當以招標方式確定印制發票的企業，并發給發票準印證。

五、簡化發票領購程序

取消了發票領購環節的資格審核程序，規定納稅人憑稅務登記證、身份證明和發票專用章印模即可辦理領購手續，主管稅務機關應在5個工作日內發給發票領購簿。

沒有稅務登記、需要臨時使用發票的單位和個人，可以直接向稅務機關申請代開發票，稅務機關也可以委托其他單位代開發票。到代開機構取得發票的真實性問題，代開單位無法確認業務的真實性，風險還不能擺脫給代開機構，還將由企業自己承擔相應風險。外省、自治區直轄市來本省跨省臨時領取發票，提供保證人（擔保法第8條規定，國家機關不可以為保證人，除特別規定外），或繳納保證金1萬元情況下，可以購買發票。

強調先繳稅后開票。

強調禁止非法代開票行為。

取消了財務專用章在發票領購過程中的使用，《國家稅務總局關于發票專用章式樣有關問題的公告》（國家稅務總局公告2011年第7號）規定，新發票專用章從2011年2月1日起用，舊發票專用章可以使用到年底。

六、明確界定了虛開發票的種類

發票管理辦法第二十二條規定，任何單位和個人不得有下列虛開發票行為：　

（一）為他人、為自己開具與實際經營業務情況不符的發票；　

（二）讓他人為自己開具與實際經營業務情況不符的發票；　

（三）介紹他人開具與實際經營業務情況不符的發票。

七、運用技術手段防范虛開發票

發票管理辦法第二十三條規定，安裝稅控裝置的單位和個人，應當按照規定使用稅控裝置開具發票，并按期向主管稅務機關報送開具發票的數據；國家推廣使用網絡發票管理系統開具發票；同時，對使用非稅控電子器具開具發票也作了進一步規范。

八、明確規定了納稅人和單位不得有的行為

（一）轉借、轉讓、介紹他人轉讓發票、發票監制章和發票防偽專用品；

（二）知道或者應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄、運輸；　　

（三）拆本使用發票；　

（四）擴大發票使用范圍；　

（五）以其他憑證代替發票使用。　

稅務機關應當提供查詢發票真偽的便捷渠道。　

九、加大對發票違法行為的處罰力度

一是提高了對發票違法行為的罰款數額。對虛開、偽造、變造、轉讓發票違法行為的罰款上限由5萬元提高為50萬元，對違法所得一律沒收；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

二是對發票違法行為及相應的法律責任作了補充規定，包括：對非法代開發票的，與虛開發票行為負同樣的法律責任；對知道或應當知道是私自印制、偽造、變造、非法取得或者廢止的發票而受讓、開具、存放、攜帶、郵寄或者運輸的，以及介紹假發票轉讓信息的，由稅務機關根據不同情節，分別處1萬元以上5萬元以下、5萬元以上50萬元以下的罰款，對違法所得一律沒收。

三是對違反發票管理規定兩次以上或者情節嚴重的單位和個人，稅務機關可以向社會公告，以發揮社會監督作用。

四是規定稅務人員在發票管理過程中有違法行為，同樣有約束，與征管法相銜接。

第四十三條規定：稅務人員利用職權之便，故意刁難印制、使用發票的單位和個人，或者有違反發票管理法規行為的，依照國家有關規定給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。　

十、新規定明確不得跨省市攜帶、郵寄、運輸空白發票規定

新規定將省市稅務機關規定的使用區域列入發票管理范圍：意味著省市如規定了跨市縣的發票使用政策，均按發票辦法的使用和攜帶政策執行。