從2003年成立伊始，國(guó)資委就將推動(dòng)所屬企業(yè)成立董事會(huì)，完善國(guó)有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)列入了工作日程，而2004年中航油、中儲(chǔ)棉以及2005年初暴露的中國(guó)誠(chéng)通的公司丑聞，更是暴露了國(guó)有企業(yè)在公司治理上長(zhǎng)期存在的問(wèn)題，從而促使國(guó)資委痛下決心，采取一系列措施促進(jìn)國(guó)有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的完善，因而2005年也被管理界和企業(yè)界稱(chēng)為“公司治理年”。

公司治理問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因是信息不對(duì)稱(chēng)，所以也統(tǒng)稱(chēng)為委托代理問(wèn)題。這個(gè)信息不對(duì)稱(chēng)事實(shí)上存在于三種委托代理關(guān)系之中：股東與董事會(huì)之間，實(shí)質(zhì)上是小股東與大股東之間的委托代理關(guān)系；股東與監(jiān)事會(huì)之間的委托代理關(guān)系；董事會(huì)與經(jīng)理層之間的委托代理關(guān)系。

國(guó)有企業(yè)公司治理出現(xiàn)的問(wèn)題從內(nèi)部講都是這三種基本關(guān)系及其衍生關(guān)系所產(chǎn)生的，分析國(guó)有企業(yè)公司治理問(wèn)題，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一、所有者缺位

根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)理論中的委托-代理理論，公司治理結(jié)構(gòu)是指所有者對(duì)一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套制度安排。具體就是以契約的方式，在股東和經(jīng)營(yíng)者之間建立一定的制衡關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)公司節(jié)約交易成本的比較優(yōu)勢(shì)。在國(guó)有企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)歸屬于全體人民所有，而體現(xiàn)人民意志的政府又不能直接經(jīng)營(yíng)管理每一個(gè)企業(yè)，只好通過(guò)一系列的中間層次委托給企業(yè)的經(jīng)理人員，這樣就產(chǎn)生了多層次的委托-代理關(guān)系。

國(guó)有企業(yè)雖然進(jìn)行了公司制改造，但沒(méi)有形成真正獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體，國(guó)有股持股主體行政化傾向嚴(yán)重，國(guó)有股“產(chǎn)權(quán)主體虛置”。由于原有體制的弊端，這些國(guó)有股東并非是最終的財(cái)產(chǎn)所有者，只是國(guó)有資產(chǎn)的代理人。他們雖然在一定程度上擁有公司的實(shí)際控制權(quán)，但他們并不擁有索取其控制權(quán)使用收益的合法權(quán)益，當(dāng)然也不承擔(dān)其控制權(quán)使用的責(zé)任。他們手中的公司控制權(quán)往往變成一種“廉價(jià)投票權(quán)”，并隨時(shí)有被公司內(nèi)部人收買(mǎi)的可能，從而形成“內(nèi)部人控制”的狀況。因而他們不可能像股東一樣真正關(guān)心國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)效率，也無(wú)法承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任。

二、一股獨(dú)大

研究表明：公司股權(quán)高度集中，必然誘發(fā)種種弊端，妨礙科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)的建立，不利于企業(yè)的健康發(fā)展。尤其是國(guó)有股“一股獨(dú)大”，對(duì)公司治理績(jī)效的損害更為明顯。由于國(guó)有股的行使主體——政府部門(mén)具有特殊的地位，往往導(dǎo)致政府與企業(yè)角色錯(cuò)位，國(guó)家作為“大股東”對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和控制，演變成為行政干預(yù)，使企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)難以分開(kāi)。政企不分，企業(yè)不可能成為真正獨(dú)立的法人實(shí)體。作為我國(guó)的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有股基本上是第一大股東，而且第一大股東的持股份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他股東的持股份額，使國(guó)有股一般處于絕對(duì)控股的地位。

而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，作為競(jìng)爭(zhēng)組織的企業(yè)是以追求股東價(jià)值的最大化為目標(biāo)和動(dòng)力的，但如果公司的股東構(gòu)成主要是政府，將出現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)沖突的現(xiàn)象，因?yàn)閷?duì)于政府而言，它的目標(biāo)是多元的，如穩(wěn)定物價(jià)、減少失業(yè)、收支平衡和保護(hù)環(huán)境等。而政府對(duì)這些目標(biāo)的追求將不可避免的影響企業(yè)股東價(jià)值的最大化，將導(dǎo)致企業(yè)的許多非市場(chǎng)化行為，影響國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，損害其他中小股東的權(quán)益，造成不公平現(xiàn)象的發(fā)生。

三、董事會(huì)作用弱化

董事會(huì)是股東大會(huì)選任的全體董事組成的公司經(jīng)營(yíng)決策、業(yè)務(wù)執(zhí)行并對(duì)外代表公司的法定必備常設(shè)機(jī)關(guān)。因此，董事會(huì)治理是公司治理結(jié)構(gòu)的核心一環(huán)，對(duì)國(guó)有企業(yè)的生存與發(fā)展具有決定性作用。現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中，董事會(huì)治理主要體現(xiàn)在如何完善董事會(huì)的結(jié)構(gòu)與運(yùn)作。而在國(guó)有企業(yè)的董事會(huì)治理中存在著以下的主要問(wèn)題：

一是董事會(huì)的結(jié)構(gòu)不夠合理。首先，董事會(huì)的構(gòu)成人員中很少有小股東代表，多為國(guó)家股及法人股代表，大股東壟斷現(xiàn)象比較嚴(yán)重。其次，“內(nèi)部人”董事比例較大，沒(méi)有足夠多的外部董事作為監(jiān)督，董事會(huì)很難做出客觀科學(xué)的公司經(jīng)營(yíng)決策。第三，董事會(huì)與經(jīng)營(yíng)班子往往合二為一，或占據(jù)了董事會(huì)的多數(shù)地位，董事會(huì)的作用被淡化，作為科學(xué)性的公司治理結(jié)構(gòu)重要一環(huán)的決策層與經(jīng)理層的分離就無(wú)從談起。

二是董事職責(zé)不清，內(nèi)部分工和權(quán)力制衡有待細(xì)化。董事之間職責(zé)無(wú)明細(xì)分工，表面上做到了權(quán)力的對(duì)等，實(shí)質(zhì)上，缺乏明細(xì)分工的結(jié)果必然造成信息采集和加工處理的困難，最終導(dǎo)致董事會(huì)失去科學(xué)的決策和監(jiān)督能力。因?yàn)椋瑥?fù)雜的企業(yè)不能僅通過(guò)每年四次或六次董事會(huì)會(huì)議進(jìn)行治理。治理結(jié)構(gòu)要求專(zhuān)業(yè)化的技巧，這些技巧必須通過(guò)董事會(huì)層次的委員會(huì)得到最佳地執(zhí)行。

三是董事的素質(zhì)有待提高。一是缺乏應(yīng)有的責(zé)任心，國(guó)有企業(yè)的董事來(lái)源主要是兩個(gè)，一是國(guó)有投資機(jī)構(gòu)或別的國(guó)有企業(yè)，一是企業(yè)內(nèi)部，無(wú)論是哪個(gè)渠道，都沒(méi)有實(shí)際的投資者進(jìn)行監(jiān)督，因而缺乏對(duì)經(jīng)理層監(jiān)督的動(dòng)力；二是業(yè)務(wù)能力，由于董事需要較高的素質(zhì)，而目前我國(guó)董事還沒(méi)有專(zhuān)業(yè)化，董事的決策能力、專(zhuān)業(yè)能力等都較差，也影響了董事會(huì)的監(jiān)督效果。

最后，沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。董事會(huì)必須對(duì)每一個(gè)董事的績(jī)效必須進(jìn)行定期地評(píng)估，為此應(yīng)該建立科學(xué)的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制。因?yàn)椋还苁菆?zhí)行董事，還是外部董事或獨(dú)立董事，由于對(duì)所負(fù)職責(zé)承擔(dān)責(zé)任，若董事會(huì)的決議違反了有關(guān)法規(guī)，表決時(shí)投贊成或棄權(quán)票的董事還要追究法律責(zé)任。因此，這種權(quán)力的到位和責(zé)任的落實(shí)，其結(jié)果必然是激勵(lì)和約束。而在我國(guó)的國(guó)有企業(yè)不是沒(méi)有建立起科學(xué)的評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，就是缺乏執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

四、監(jiān)事會(huì)作用缺位

在現(xiàn)代公司里，為適應(yīng)股東所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)控制權(quán)分離的現(xiàn)狀，各國(guó)都立法加強(qiáng)了董事會(huì)的權(quán)力。但是為防止董事會(huì)濫用權(quán)力并保護(hù)公司、股東及債權(quán)人的權(quán)益，同時(shí)立法確認(rèn)了監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督權(quán)力，從而形成公司治理結(jié)構(gòu)中的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)相互制衡的關(guān)系。但國(guó)有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)存在下列問(wèn)題：

一是法律規(guī)定不到位。法律只給了監(jiān)事會(huì)和監(jiān)事“說(shuō)”的權(quán)力，而沒(méi)告訴其怎么“行動(dòng)”。如監(jiān)事會(huì)可以對(duì)董事、經(jīng)理?yè)p害公司利益的行為請(qǐng)求糾正，也有召集臨時(shí)股東大會(huì)的提議權(quán)，但是有關(guān)人員拒不糾正，拒不召開(kāi)怎么辦？沒(méi)有具體執(zhí)行方面的規(guī)定，就會(huì)使監(jiān)事會(huì)操作起來(lái)比較困難，對(duì)董事和經(jīng)理的約束也就落實(shí)不到位。

二是體制上的原因。我國(guó)目前的國(guó)有企業(yè)的主要出資者仍為國(guó)家或國(guó)有法人企業(yè)，股東選出的監(jiān)事多為國(guó)有資產(chǎn)或國(guó)有法人資產(chǎn)的代表，而這些監(jiān)事對(duì)公司的經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)效益缺乏一種內(nèi)在的深切關(guān)注。舊體制下的“舊三會(huì)”(職代會(huì)、工會(huì)、黨委會(huì))和新體制下的“新三會(huì)”(董事會(huì)、股東會(huì)、監(jiān)事會(huì))并存，二者之間的關(guān)系得不到很好的協(xié)調(diào)，或者“新三會(huì)”在“舊三會(huì)”的影響下，無(wú)法發(fā)揮現(xiàn)代公司制度下的職能。

三是監(jiān)事會(huì)缺乏必要的獨(dú)立性。首先，監(jiān)事與經(jīng)營(yíng)管理者大多來(lái)自同一公司，存在著上下級(jí)關(guān)系，大膽的監(jiān)督很可能使其失去監(jiān)事資格，還會(huì)使其在原公司的利益遭受損害。其次，實(shí)踐中監(jiān)事會(huì)成員的選任依賴(lài)于董事，得不到董事與經(jīng)營(yíng)管理者支持的人員很難當(dāng)選監(jiān)事。再次，監(jiān)事會(huì)成員之間也存在利益沖突，形不成統(tǒng)一的意見(jiàn)。在我國(guó)，監(jiān)事會(huì)有股東代表和職工代表，股東和職工的利益往往是不一致的，股東要求公司利益，而職工大多關(guān)心自身利益，這種沖突使監(jiān)事會(huì)較難發(fā)揮其職能。最后，監(jiān)事會(huì)在組織上缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性。在絕大多數(shù)情況下，監(jiān)事的任職均為兼職，無(wú)自己的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)的日常監(jiān)督職能根本無(wú)法正常發(fā)揮。還有，監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)察權(quán)所必須支付的費(fèi)用，在實(shí)踐中受制于經(jīng)營(yíng)管理人員，這也嚴(yán)重影響了董事行使職權(quán)的獨(dú)立性。

四是監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的信息不對(duì)稱(chēng)。實(shí)踐中，公司的經(jīng)營(yíng)信息掌握在董事會(huì)和經(jīng)理人員手中，監(jiān)事會(huì)完全依靠經(jīng)營(yíng)管理層提供的信息進(jìn)行監(jiān)督或根本得不到應(yīng)有的信息而無(wú)法監(jiān)督。另外監(jiān)事會(huì)成員的自身素質(zhì)也影響其信息的獲得，監(jiān)事身分一般為股東、職工、黨委成員，大多無(wú)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，也無(wú)法律、財(cái)務(wù)等知識(shí)，能力的欠缺會(huì)導(dǎo)致信息獲得的欠缺。

五是監(jiān)事會(huì)成員缺乏必要的激勵(lì)和約束措施。我國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍缺乏一種對(duì)監(jiān)事業(yè)績(jī)的評(píng)估體系，更沒(méi)有一種對(duì)監(jiān)事監(jiān)督權(quán)的激勵(lì)措施。這樣，會(huì)弱化對(duì)國(guó)有企業(yè)董事和經(jīng)理的監(jiān)督，損害公司、股東和債權(quán)人的利益。

2005年秋天，寶鋼集團(tuán)有限公司首家成立了規(guī)范的國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理正走向快車(chē)道，它不但對(duì)于央企的公司治理是個(gè)標(biāo)志性的事件，同時(shí)，對(duì)所有的國(guó)有企業(yè)都是一個(gè)前進(jìn)的“號(hào)角”。通過(guò)向先進(jìn)國(guó)家的學(xué)習(xí)和自己不斷地實(shí)踐，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的公司治理必將更加完善，為我國(guó)企業(yè)的公司治理起到示范和促進(jìn)的作用。