焦作財政改革成功經驗很多，媒體各種報道汗牛充棟，核心經驗筆者認為是兩點：一是把預算的編制從“虛”做到“實”了，把預算的執行由“軟”做到“硬”了；二是他們不但做了，而且把這些都公開了，透明了，讓老百姓看得見摸得著話得了事，做到了陽光財政。

沒有改革前，預算編制和執行是怎么樣的呢？存在：沒有部門預算、預算內外分割、編制時間短、內容粗、調整頻繁、執行難度大、基數加增長、多頭管理、交叉分配等諸多弊端。

改革后有哪些效果呢？

按照《新理財》的總結是練就了四大解藥：防腐解藥，財經解藥，民生解藥，進步解藥；按照《人民日報》的總結是《河南焦作讓政府在“陽光下”理財》；《人民網》的總結是《焦作財政改革具有標桿意義》；《新華社》的報道是《焦作創新財政制度減少干部經濟犯罪》、《“公眾參與預算”邁出中國基層民主新步伐》；《南方周末》的報道是《焦作試驗：公共財政雛形浮現中國》；等等等等。

那么焦作財政改革對其他地方到底有哪些啟示呢？其他地方能不能學得了？學得了又為什么難有行動？這些應該是現階段大家最為關心的問題。如果其他地方一直沒有跟進，焦作的改革是否會太寂寞？有些人甚至會問“這桿紅旗能打多久？”對這些問題筆者試圖用四個字從以下方面進行分析探討。

一、“愿”

    意愿的愿；改革的首要問題是要解決領導者“愿不愿”！

有一種說法：焦作的財政改革對當下中國的財政制度變革可能沒有多大借鑒意義，理由是富裕地方的財政，錢有得花，誰會去作繭自搏、自己給自己找不自在呢？因而沒有改革動力；貧窮的地方財政，錢不夠花，怎么改也榨不出油水來，有這個功夫不如多去跑跑上面，說不定能夠多安排一些“轉移支付”資金，何必把時間浪費在自己瞎折騰上面，因而就沒有改革的必要；不富不窮的地方，更會得過且過，比上不足比下有余，因而也沒有改革的動力。在筆者看來上面的這種關于改革動力的說法是一種極端膚淺的認識，犯了嚴重的低級趣味的錯誤。

財政從誕生之日起，它就不是一個單純的經濟問題，而是一種政治博弈的結果。財政服務于政治，財政不透明，政治就不會清明；財政腐敗，政權就會危如累卵。因而講財政改革不能一味地站在經濟層面算賬，如果那樣改革，只會是“米湯水里洗澡，越洗越渾濁”，因而，財政改革的關鍵就是考驗我們的當政者的政治智慧和思想高度的問題。已故南老懷瑾有一句話值得為政者記取：人生有三個基本錯誤不能犯，一是德薄而位尊，二是智小而謀大，三是力小而任重。為政者的思想高度、道德水準、智慧大小決定了他有無改革動力和他的動力力度。特別是黨政一把手不解決“官貴民賤”、執政為誰的意識問題，沒有全心全意為人民服務的思想，就不可能有改革的真正動力！

焦作改革以來的歷屆主政者，頭腦是清醒的，智慧是超群的，他們對治下的三百六十萬老百姓是忠誠信任的，因而他們愿意改革，支持改革，不斷為改革者鼓勁打氣。他們不但是改革的支持者，更是改革的設計者、參與者。比如：在2011年全國兩會期間，有這樣一則公開的新聞報道：“全國人大代表、河南省焦作市委書記路國賢建議，財政改革的關鍵是要進一步改革利益分配體系，朝著實現公共服務均等化的方向發展。他認為，財政改革是化解矛盾、讓百姓滿意的一個很有效的‘抓手’”。焦作市市長孫立坤，更是直接“創意”出了政府性投資建設項目的解決方案。

二、“敢”

敢于改革，敢于承擔。敢是勇氣，敢是膽識，敢是擔當。改革的關鍵問題是要解決執行者“敢不敢”！

對領導者來說他們“敢不敢”要解決的問題是：能不能自己約束自己，“把權力裝進籠子里”，這是說起來容易做起來很難的事情。

    對執行者來說他們“敢不敢”要解決的問題是：沒有改好，后果嚴重，要不怕丟官；改好了，得罪人，不能升官，要耐得住寂寞。

焦作市財政局局長申相臣就是這樣一個敢想敢干的人。他是焦作市財政改革方案和操作實踐的“孫行者”，他業績顯著但是又“樹敵”無數，盡管沒有一個“私敵”。

焦作市財政系統的干部隊伍有一大批“敢”改革的人，他們是執行改革的基石！他們是敢于改革的勇者！

三、“干”

    改革的落腳點是要解決“干不干”！既愿意又敢改革，但是如果沒有行動那也是葉公好龍而已。干，焦作干了，而且干得很好。

焦作干的事情其他地方能夠干嗎？干得好嗎？那么他們到底干了哪些改革事項呢？主要有：

1、會計委派制是搞好其他一切改革的基礎

2000年6月曾有過一份統計，當時全國已有29個省、自治區、直轄市、125個地（市）、494個縣（區、市）進行了會計委派制度試點工作。在1999年，焦作開始了會計委派制的試點改革，就是說焦作市的會計委派制并不比其他地方搞得早，但是他們搞得比較徹底，效果也比較好。

2000年以前，焦作市行政事業單位的財務制度、花錢方式和其他地市一樣，財政局將錢撥出去之后就不再管了。這些錢怎么花、用到什么地方，是各單位自己的事。如果用不完，可以存入單位內部的“小金庫”里。

1998年年底，焦作市財政局向市委、市政府遞交了一份兩萬多字的調查報告，這份報告建議在全市范圍內推行會計委派制度：取消各部門的財務科，由財政局派出的委派會計接替原單位的會計工作。

2000年3月3日下午，焦作市召開了全市會計委派工作會議，市屬行政事業單位的一把手悉數參加。

從當日起在全市成立14個由財政局直接領導的會計工作站，由委派會計接替原來200多個行政事業單位的會計工作，各單位所有賬戶立即凍結，一切資金收回由市財政統一支配。

2000年3月2日下午，在會計委派動員大會上，200多家行政事業單位的局長（主任）同時被告知：從第二天起，90％的單位財務科室取消，賬戶封存，財政局委派會計前往接收；各單位必須向委派會計全部交接財務賬目，尤其是小金庫的資金，不得轉移截留，違者嚴懲。

搞了個突然襲擊，經過兩個多星期的交接，14個會計工作站、78名委派會計承擔了原來263個行政事業單位669名會計的工作。

以前因為會計與單位之間有隸屬關系，只要領導簽字，會計就把賬給報了。現在報賬非常嚴格，有些不合規定、不是很正規的發票，就被會計站打了回來，因為委派會計的組織關系、人事編制、工資待遇等全部由財政局統一管理，與各行政事業單位沒有關系。

這樣的改革為以后的財政改革奠定了良好的基礎。

2、參與式預算形成與公眾的良性互動是改革成功的關鍵

公共財政與百姓生活密不可分。沒有公眾的參與，公共財政改革無異于一場無人喝彩的“獨角戲”。在焦作市行政服務中心、財政服務大廳、公共資源交易中心等社會服務窗口，通過電子屏、觸摸屏和文本資料都可以查看財政預決算的詳細資料。此外，老百姓還可以通過焦作市人民廣場、火車站等人群聚集的公共場所設立的電子屏幕及時有效地了解有關民生的財政支出情況。

通過信息公開、部門申報、財政匯審、民意測評、專家論證、社會聽證、人大審查以及審計監督等8個環節的串聯，焦作打造出參與式預算環境和機制。多名公共財政的研究者認為，參與式預算可以作為政府治理改革的切入點，有序引導公眾參與，推進基層民主。

“多年的實踐表明，越公開效果越好，財政部門預算更科學，使用資金的部門更有壓力和責任感，財政也就更加貼近民生。”改革者坦言，“財政不是簡單的理財，而是一種建立在社會財富分配基礎之上的公共服務機制。國家和老百姓息息相關，公共財政的目標就是為了滿足公眾需求，提供公共產品，服務百姓利益。”作為公共管理的必然選擇，隨著預算編制的科學化、精細化以及預算信息的透明和公開，政府采購制度會更加規范化、透明化和程序化，這符合和滿足社會及老百姓對于政務公開的訴求，其職能作用的充分發揮更有助于實現財政資金的最佳使用效果。

在公眾關心的“三公”消費問題上，2010年，焦作市紀委、財政局、審計局等部門聯合起來，將“三公”預算公開與預警控制結合起來，費用支出保持了總體正常進度，2010年該市公款出國（境）團組比上年壓縮24.2%，公款出國（境）、車輛購置與運行、公務接待等公務支出分別比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。

很多地方不敢提參與式預算，總怕會出亂子。改革者說：“其實，從焦作10多年來財政預算公開與參與式預算的實踐來看，只有好處，沒有壞處。它能讓老百姓對政府更加了解和信任。”

3、財經沙盤是透明度的科學化利器

“財經沙盤”是以“軍事沙盤”的“原景濃縮、原景再現”為原型、以數據挖掘、財務預警等理論為基礎，并結合焦作數字財政平臺建設的實踐研發的一套全新的財政綜合管理與決策支持信息系統。其核心是將現代財經管理理念和模式與焦作財政改革的創新實際相融合，實現管理升級、資源共享、決策支持。

“財經沙盤”是一套集成化的管理系統。對內是一個集行政辦公、財經管理和決策支持為一體的管理大平臺，對外是一個社會傳媒綜合服務平臺，同時也是一套管理工具。該系統以焦作財經數據總庫為基礎，以數據倉庫、數據挖掘、地理信息、統計分析、決策支持等現代信息技術為支撐，集各種財經信息之大成，以圖表數字聲影等簡捷直觀、可視可聽、生動形象等表達方式，集中展現焦作財經全貌，同時輔助領導綜合管理和決策支持。

“財經沙盤”的設計和應用理念改變了傳統的財經管理模式，也是對決策方式的全新探索。提出了“三看三管”的設計思想，即：看事件、看現象、看比較，提示規律；管人員、管工作、管變化，掌控全局。提出了“用結構化的信息揭示經濟規律，用圖形化的沙盤展現經濟全貌，用大屏幕觸摸屏降低領導的時間機會成本，成為決策層統攬全局的有效工具”的應用理念，即以“三個中心，一個平臺”為核心設計理論，由領導決策、基層應用和外部服務三大平臺構成了財經沙盤的應用核心。

從管理的意義看，財經沙盤整合了零散的管理信息，提供給管理者更大更全面的視角，讓管理者有了整體性和前瞻性思考的工具，能夠更合理地設計安排工作，組織工作者利用各自優勢高效地工作，并及時控制工作中的異常變化，從而有計劃地完成組織的目標與使命。

“財經沙盤”通過先進的數據技術、觸摸技術、GIS技術，直觀反映宏觀經濟、微觀經濟、區域經濟、財政稅收、財源稅源等數據的態勢與分布，展現財政資金來源及運用的具體方位，資金的使用具體情況以及變化的基本規律。運用先進的數據倉庫和挖掘技術，為決策層提供一個立體直觀的經濟運行沙盤，為市場主體和社會公眾提供基礎信息服務，為預算單位提供方便快捷的信息支撐，實現數據大集中和應用大集中，極大增強了公共財政的公開性和透明度。

財經沙盤也是聯系群眾的紐帶，是社會公眾了解財政收支和政府財政資金運行的重要平臺。

4、四權分離的制衡機制是改革有效運行的保障

建立“四權分離”制衡的決策機制是焦作財政在公共預算改革上的成功實踐。其核心是按照決策、執行、監督、評價“四權”分離制衡理論構建的決策機制，解決了“在公共財政的框架里，如何建立完全的公共服務型財政”的問題；解決了“收入沒有完全納入財政預算管理，游離于監督之外”的問題；解決了“財政收支不透明、不公開，沒有形成科學和有效的財政收入和支出的制衡機制”的問題。

決策機制是公共財政的基本特征之一，焦作市推行“四權分離”制衡機制的目的就是要通過改革逐步建立起以實現“公民權利平等、行政權力制衡”為目標的規范的公共財政選擇決策機制。“四權分離”的權力制衡機制最大成效是實現了財政內部的制衡監督。

在預算編制中，復式預算、專家論證、社會聽證等工作，分別由預算編制局、各業務科室、財政監督檢查局等負責，有效制衡。

在預算執行中，直接支付、授權支付、政府采購監督審查相互銜接聯系，分別由預算執行局、會計管理中心、政府采購辦、財政監督檢查局相應承擔。

在預算監督中，成立相對獨立的財政預算監督委員會，向各科室(單位)派出財政監督員，并由監督委單獨進行年度考核。監督委有權對所有資金進行稽查審核，不經監督委簽署意見，資金不得支付，評審、評價結果無效。

在績效評價中，績效管理機構負責重點項目專項評價，行政政法、農業、教科文、經建科等業務科室負責抓好項目，跟蹤問效，并做好各預算單位基礎數據測算審核工作，為預算編制提供部門信息和參考資料。

同時，預算編制、執行、監督、評價機構之間建立起監督反饋機制。在權力框架內，預算編制、執行、監督之間既相互促進又相互制衡，績效評價和管理則作為重要紐帶將整個預算過程鏈接為一個有序漸進高效運行的循環體。財政資金管理的多項職能整合到四個環節中，相應地對業務科室職能進行了優化組合，保證在同一領域的職能權力和責任統一且相互協調，并進一步完善了包括社會監督在內的各種監督機制，形成了既有機聯系又相互制約的現代財政管理循環鏈。

5、醫改是財政綜合職能的進一步發揮

醫改取得了階段性成果：人民群眾得實惠，醫務人員受鼓舞，醫療機構增活力。

讓人民群眾得實惠是醫改的初衷。全市城鎮基本醫療保險參保人員93.1萬人，參保率達94%；新農合參合250.7萬人，參合率達98%，覆蓋全民的基本醫療保障制度基本建立。籌資標準、補償標準、醫療費報銷比例逐年提高，新農合政策范圍內住院費用支付比例在70%左右，最高支付限額達10萬元。

在縣、鄉、村、城市社區醫院全面推行基本藥物制度和藥品零差率銷售，切斷藥品經銷商和醫院、醫生不當利益鏈，降低了藥品價格，有效解決了以藥養醫和過度用藥問題。

醫改后，單個病人費用下降，醫務人員收益得到有效保障，醫療機構得到發展。由于加大了財政投入，全市醫療服務網絡結構、醫療條件明顯改善。衛生醫療機構實行全員聘用和績效工資改革，增強了醫務人員的責任感和危機意識，服務質量的提高吸引了更多群眾就近就醫，縣級公立醫院門診、住院人次分別上升了20%、10%，鄉鎮衛生院門診、住院人次分別上升了10%、6%。

6、作用經濟是財政職能的有效升華和財政控制手段的高超精妙之處

加快經濟發展方式轉變，實現經濟持續穩定又好又快的發展，但如何從實際出發具體運作呢？　　

如何找到財政作用經濟科學發展的解決方案呢？　　

目前地方政府依然難以擺脫傳統的兩大發展路徑依賴：招商引資和公共投資。

政府以有形之手作用經濟，主要有三大政策手段：產業政策、貨幣政策和財政政策。前兩者，都在中央政府手中，而地方政府，唯一可利用的只有財政手段。

在公共財政首重民生的理念下，在大多數中西部地方財政僅能“保吃飯”的情況下，地方財政想作用經濟，進而發現并實施經濟科學發展的解決方案，不僅“師出無名”，更是“糧草不濟”。

財政作用經濟、進而實現科學發展在焦作找到了“解藥”，并且是靈丹妙藥：一是作用企業的解決方案有：資產通良；“發酵”信貸；資本擔保；政府PE；政府營商；政企利改；二是公共經濟的解決方案有：思想革命；市場主體；運行規則；債市杰作；十大管控；安全償債。所有這一切都是焦作財政人智慧的結晶，其他地方可以復制，但是會有一定的難度。

事實說明干這些事情技術含量并不是高不可攀，其他地方只要干，也一定能夠做到。

四、“進”

“進”是進步的“進”，前進的“進”。

焦作財政繼續改革前進的路在何方？紅旗能夠打多久的疑惑如何解決？

焦作市的財政改革是朵絢麗燦爛的煙花，她的美麗的光環吸引了全國31個省市縣鄉鎮等各級財政部門同行的參觀學習，幾百家媒體的爭相宣傳報道和各種各樣的會議交流演講，吸足了社會公眾的眼球。但是全國各地有幾家回去照著“焦作模式”改革了呢？改成功了呢？答案很杯具：尚未發現后來者！是什么原因導致只開花不結果？是曲高和寡還是水土不服呢？筆者有幸作為天和經濟研究所專家委員會成員于2013年7月26日親赴焦作市，現場聽取了該市財政局副局長張繼東先生的改革經驗匯報和互動交流，回深圳后又認真研讀了該市財政局局長申相臣主編的三本書：《焦作：財權變革12年間》、《財權入籠》、《財經沙盤》和天和網等網站的相關文選，筆者一直在琢磨：焦作財政改革的經驗很多，核心是什么？給大家到底能夠帶來哪些啟示？也許可以歸納出千百萬條，但是核心啟示又是什么？筆者歸納為上面三個字：愿、敢、干。深入理解、消化吸收這三個字，焦作財政改革就能夠變現在的放煙花為發射宇宙飛船！

煙花的美麗是耀眼的，但是卻是短暫的；飛船是有深厚的使用價值的，它上與天空一號對接，下可以載人返回地面，天上地下都是實實在在的，可操作可控制的。

什么是與天空一號對接？就是要充分認識到焦作公共財政改革的重要意義和時代作用！改革是時代發展的需要，是中國社會不斷文明進步，實現政治清明，實現中國夢的需要；是化解目前日益嚴重的不斷沸騰的民怨的需要；是反腐敗，更是有效預防腐敗的需要；是中國經濟由粗放經營到轉型升級、由資源耗費型向智慧創造型轉變的需要。我們的頂層設計者一定要有這樣的認識高度。當然焦作市是個地級市，它的改革成效不一定能夠為頂層所完全接受，或者接受有一個過程，這些都可以理解，畢竟財政改革涉及的利益眾多，意義重大，阻力也是可想而知。所以與天空一號對接目前還有一定難度，我們更應該修煉好內功，相信終有一天會對接成功。筆者的建議是：我們可以先把目光“平視”然后“聚焦”：與全國31個省市縣鄉鎮等前來參觀學習的各級財政部門同行深入交流，對其中的改革愿意強烈的地方，我們可以簽訂合作協議，我們可以先選擇一個市，或者一個縣，哪怕是一個鄉鎮，開展一對一的改革智力輸出，當他們的財政改革顧問，給他們提供改革技術支援和幫助。讓實踐證明焦作的財政改革的成功是可以復制的，在其他地方也是水土能服的。先做好一處復制，就可以做第二處復制，第三處。。。。。。，要相信星星之火可以燎原。焦作的財政改革者不要泄氣，你們是共和國財政改革不可多得的人才和干才，你們的財政改革智慧是共和國進步的動力和源泉之一，相信歷史會讓你們大有用武之地！

 本文發表在《經濟活頁文選-財稅研究》第10期

作者鄧鴻：亞太（集團）會計師事務所有限公司深圳分所合伙人；

天和經濟研究所暨《經濟活頁文選（財稅研究）》專家委員會委員。