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　　地方債的風(fēng)險所在

　　地方債問題起于2007年，發(fā)酵于2009-2010及2012-2013年的兩次“加杠桿”(編按：即增加債務(wù))過程中。2010年至今的三年多時間里，國務(wù)院多次召開專題會議或發(fā)布通知文件，從嚴禁地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、規(guī)范地方政府融資平臺，到加強銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險管控，各類監(jiān)管措施可謂一個接一個。與此同時，審計署于2011年、2012年和2013年分別進行了三次政府性債務(wù)審計，特別是2013年的這次，審計范圍之廣、項目之細、投入人力之大都頗令市場意外。但審計結(jié)果卻不盡如人意，截至2013年6月末，全國政府性債務(wù)為30.27萬億元人民幣(6.2446, 0.0111, 0.18%)，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計17.89萬億元。與2010年相比，省級、市級、縣級政府債務(wù)余額分別增長了61.75%、56.34%和77.34%，雖說風(fēng)險整體可控，但債務(wù)規(guī)模大幅增長、債務(wù)負擔(dān)加重、短期集中償付壓力加大，卻都是不爭的事實。

　　為什么地方債規(guī)模越控越高？普遍的觀點認為是由于中央對地方管控不嚴，地方政府舉債的沖動沒有得到有效遏制。我認為，這些只是表面現(xiàn)象，之所以導(dǎo)致今天的結(jié)果，恰恰是由于我們只盯著地方債務(wù)的規(guī)模，而沒有看到中國地方政府債務(wù)風(fēng)險的背后實質(zhì)。

　　我曾經(jīng)撰文指出，除大家比較關(guān)注的負債率的高低之外，中國地方債的風(fēng)險隱患還突出表現(xiàn)在以下三個方面。第一，負債的不透明。負債多少才合理，理論上至今也沒有定論。但我們的最大問題是負債多少根本沒有確切的數(shù)據(jù)，今天說是10萬億，明天說是20萬億，到底是多少總是爭議很大，這才是我們負債的最大風(fēng)險所在。第二，地方政府對自身償債能力的過度樂觀估計。第三次審計結(jié)果表明有許多城市的負債率已經(jīng)超過100%了，應(yīng)該說，現(xiàn)有償債風(fēng)險已不小。但這些城市的市長們大多把還債的希望寄托于未來的土地升值和經(jīng)濟增長，在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，這種想法是很危險的。第三，負債約束軟化。在當(dāng)前中國的行政體制下，應(yīng)不應(yīng)該負債、負債多少合適、舉債資金的投向，更多的還是各地方政府“一把手”說了算。“政績是自己的，而償債責(zé)任是下一任的”，在這種思想的指導(dǎo)下，地方政府債規(guī)模要能控制得住才怪呢！

　　地方債問題的解決之道

　　“消化存量、用好增量”，這是解決中國地方政府債問題的基本原則，具體措施主要有三點：

　　其一， 改變“以GDP論英雄”的政績考核偏向。

　　經(jīng)濟學(xué)家張五常曾將中國經(jīng)濟奇跡歸功于中國獨有的“縣際競爭”模式，但這是對中國過去30年既有經(jīng)驗的總結(jié)，其“以政府主導(dǎo)為主”的發(fā)展理念已顯然不適應(yīng)今天的中國經(jīng)濟環(huán)境。你非要讓中西部地區(qū)與北京、上海、江浙一帶比，中西部地區(qū)能怎么辦？中西部地區(qū)只能加大政府投資，靠投資來拉動經(jīng)濟增長，可民間的市場化自主投資是逐利的，沒有利潤誰去投啊？政府沒有辦法，只好自己去投。可地方政府沒錢，還不許自行發(fā)債，就只有去借。先找銀行借，后來銀行不好借了，就搞融資平臺，等融資平臺規(guī)范了，就轉(zhuǎn)去搞信托、BT+代建(編按：指政府采用BT[建設(shè)、移交]方式，委托工程代建部門籌資建設(shè)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和純公益性項目)，或者繞道理財產(chǎn)品，手段可謂五花八門，反正搞到錢再說。

　　近日有媒體報道，湖北武漢市五年內(nèi)的建設(shè)計劃將花費2萬億元人民幣。“武漢一座城市在基礎(chǔ)設(shè)施上的支出，就與英國全國更新和改善基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的支出相同。”武漢市2013年的GDP是9000億元人民幣，而英國是2.5萬億美元，二者GDP總量相差15倍以上，基礎(chǔ)設(shè)施投資卻相同，你會怎么想？只能借錢唄。“撐死膽大的，餓死膽小的”、“聽說過城市建得好升官的，沒聽說過借債多被免職的”，這就是中國地方政府舉債心理的真實寫照。所以，要想管好地方政府債，必須先把地方官員按GDP考核政績的模式改了再說。

　　其二， 建立地方負債約束機制。

　　這牽扯到財稅體制改革的問題。談到這個問題，大家首先想到的是在現(xiàn)行的分稅制中，中央拿的太多，地方拿的太少。這有一定道理，但不全對。2002年全國公共財政收入是1.89萬億元人民幣，2013年是12.9萬億元，2013年是十一年前的6.8倍，這還不包括增長幅度更大的土地出讓金等收入。2002年時，政府喊錢不夠用，2013年增長近7倍后，借的債更多。為什么？因為在現(xiàn)有體制下，地方政府花錢沒有硬約束，錢永遠沒有夠的時候。其中最重要的，就是除行政性支出大幅增長外，財政支出中經(jīng)濟性支出的無限膨脹。

一個地方政府到底能借多少錢，要有規(guī)定，不能無限制地借。要想建立有效的負債約束機制，一是要把“政府的手”換成“市場的手”，二是要實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，要嚴格全過程預(yù)算監(jiān)督，限制政府的支出，尤其是經(jīng)濟性支出。

　　其三， 建立透明的負債模式。

　　負債并不可怕，關(guān)鍵是要償還得起。如果負債本身就不透明，誰知道你還得起還是還不起呢？審計報告顯示，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。這些地方政府，特別是那些已經(jīng)出現(xiàn)“以新債還舊債”的地方，肯定是應(yīng)該嚴格管控的。但那些負債還沒有觸及邊界的地方呢？如果實行全國“一刀切”，這將不利于全國的整體經(jīng)濟增長。所以，一是要盡快編制地方政府資產(chǎn)負債表，要讓市場看清各自的家底；二是盡快修改預(yù)算法，允許符合一定條件的地方政府在公開市場自行發(fā)債，使得政府發(fā)債以及債務(wù)的使用受到程序的監(jiān)督和市場的監(jiān)督；三是要發(fā)揮評級機構(gòu)的作用，允許評級機構(gòu)對地方政府進行信用評定，促進地方財政透明化。