隨著城鎮化進程加速、城市群興起以及決策層的高度支持，地處三四線城市周邊的小鎮因資源優勢迎來歷史爆發期。2016 年2月，國務院頒發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優勢的小城鎮，帶動農業現代化和農民就近城鎮化。同年7月，住建部、國家發改委、財政部明確提出，到2020年我國將培育1000個左右的特色小鎮。

這個興起于浙江，壯大于長三角，如今在全國范圍內以燎原之勢普及開來的概念，正在借助產業轉型升級的歷史機遇，成為中國新型城鎮化的重要推手。

特色小鎮承擔怎樣的使命？如何區分城與鎮的邊界？城市和鄉村周邊的小鎮發展過程中各有哪些側重點？理想中的特色小鎮是什么樣的？帶著這些問題，鳳凰網產業新城頻道對話中國人民大學公共管理學院學術委員會主任、首都發展與戰略研究院研究員葉裕民教授。

在她看來，我們常說的特色小鎮具有兩種形態，一種是城市新興的功能板塊，一種是引領鄉村現代化的前沿陣地。同時，小城鎮發展要回歸本質，要謹防虛假特色小鎮的房地產傾向，不能當做政績工程，一哄而上。以下為專訪實錄。

經濟新常態是啟動特色小鎮建設熱潮的時代背景

鳳凰網產業新城：全國范圍內興起的特色小鎮建設熱潮原因何在？

葉裕民：啟動這一輪特色小鎮建設熱潮的一個時代背景，是我國的經濟發展進入“新常態”，城市發展轉型升級，增長速度普遍減緩。特大城市又普遍遭受“大城市病”的困擾，大家都在尋找新的投資空間和經濟增長點，正好浙江推出特色小鎮，于是許多部門、地方政府和企業便將目光聚焦于此，興起一波特色小鎮建設浪潮。

在對城市規模結構的認知和處理上，有一些人認為“小鎮”是城市化的核心支撐力量，甚至是新一輪經濟增長的拉動力。有一些觀點認為：大城市不行了，我們要靠小鎮。特色小鎮是支撐中國新一輪城市化的主力軍。

當然，不可否認特色小鎮在中國的城市化進程中的重要地位，但我認為，這些觀點還是有待探討的。

鳳凰網產業新城：特色小鎮有怎樣的功能和使命？

葉裕民：2016年末，我國的城鎮化率達到57.4%，目前仍在以每年1%左右的速度攀升。當城鎮化率達到65%的時候，中國的城市化基本完成。屆時，我們大概有10億左右的城市人口和4億左右的鄉村人口。

鄉村人口主要是發展包括農業和鄉村服務業在內的鄉村經濟，同時承擔生態保障和文化傳承的功能。這些功能除了在傳統意義的村落形態上實現以外，更多地是被附著在特色小鎮上。小城鎮作為發展文化產業和休閑生態旅游的一個重要支點，它們會為鄉村提供公共服務和良好的人居環境。

小城鎮長期承載著面向4億鄉村人口服務的功能和使命，從這個角度來說，特色小鎮對新型城市化和鄉村現代化起到非常重要的支撐作用，它，是引領鄉村現代化的前沿陣地。

鳳凰網產業新城：特色小鎮和城市之間的功能定位應該如何區分？

葉裕民：2016年末，我國的城市數量達到657個，建制鎮的數量達到20883個。其實，當建制鎮發展到5萬人以上，初步形成以制造業為支撐、以服務業為主導的產業體系，就已經具備城市功能了。

城市和小鎮的主要差異不在于規模，而在于功能。城市發展的核心是先進制造業和現代服務業，小鎮發展的核心是農業，以及依附于鄉村文化和生態旅游等產業之上的鄉村服務業。

所以，許多以發展工業園區為特色的小鎮應該是城市功能的延伸。而更普遍意義上的小鎮，應當是服務鄉村現代化發展的前沿陣地。

特色小鎮是鄉村現代化的引領者

鳳凰網產業新城：當下眾多的特色小鎮，可以怎樣進行分類？

葉裕民：我們現在講“特色小鎮”，其實可以分為兩類。2014年10月，時任浙江省長李強在參觀“云棲小鎮”時，首次公開提及“特色小鎮”的概念，并寫入了次年3月的政府工作報告。

當時杭州有云棲小鎮、夢想小鎮、基金小鎮發展得較好，分別聚焦于打造云計算產業鏈條、集聚互聯網創業者、構建金融生態圈，且都入圍了浙江首批37個省級特色小鎮名單。這三個小鎮并非建制鎮，而是城市郊區的三個不同的新興功能板塊，在政策利好下吸引了大批來自世界各地的行業人才，聚集并發展了新經濟。這是特色小鎮的第一種形態，也是它的原始形態。

因為浙江這些特色小鎮的示范效應，眾多建制鎮開始紛紛學習起來，根據其本身具有的特點，比如基于農業、基于傳統文化、基于民俗風情、基于生態旅游等等，在全國范圍內如火如荼地發展起來了一批特色小鎮。這種特色小鎮是建制鎮發展戰略的不同選擇，是鄉村現代化的引領者。這是特色小鎮的的第二種形態。

另外還有一種虛假的特色小鎮，是不具備產業基礎的跟風。它們常常是是房地產開發商的噱頭，以特色小鎮為名行房地產開發之實，騙取政府補貼和獎勵。一些地方政府也一次為契機打造所謂的政績工程。我們要認真反思，謹防這種特色小鎮的的異化現象，不能一哄而上。

鳳凰網產業新城：數目眾多的特色小鎮是否補充了我國的城鎮體系？

葉裕民：當前中國許多小鎮已經有了城市的經濟規模與本質，但依然沒有設立為市，因而無法做城市規劃、享受更好的公共空間配置，發展受到了壓制。我曾統計了全國人口在5萬以上的鎮級單位，將其與城市序列放在一起排列，從統計數據看，中國真實存在著一個健康的城市規模結構，但在制度安排上滯后了。

當前對“城市”缺乏科學的界定，造成城市數量統計不客觀、不真實。日本每百萬人擁有5個城市，而中國每百萬人僅有0.5個城市。所以，我認為城市數量不足是中國城市病產生的第一原因。

很多人說，特色小鎮一定要有產業開發區的支撐，我認為這是混淆了城市與鎮的概念。這些年我一直在呼吁，要增設鎮級市。以人口數量為衡量指標，把大于5萬人的鎮設為城市。5萬人什么概念？一個產業開發區就足以支撐起來了。全國的小城市的數目遠遠不夠，要在中國設立1000個左右的城市，鎮和市的區別我們不能再弄混了。

以發展制造業和現代服務業為主要功能、常住人口達到5萬人以上的鎮，其本質就是真實意義的城市，我們欠它一個城市戶口，應該回歸自然，還它城市發展的基本權利。可以發展為城市的鎮（包括縣城），目前大概有接近1000個。這1000個鎮補充到城市發展序列中來，可以解決我國城市體系長期被認為“規模結構不合理”的虛假問題，為新型城市化提供很有效的空間載體。

對于那些長期規模小于5萬人的小城鎮，則回歸鄉村地區公共服務中心的功能，不要再盲目追求工業化、搞開發區，造成房地產泡沫；也不應該把經濟增長作為主要考核指標，小城鎮的發展目標主要是為鄉村地區人口提供良好的人居環境、公共服務、農村產業技術指導，以及具有地方特色的歷史、文化、生態資源的保護和永續利用。

鳳凰網產業新城：真正地處邊遠地區的特色小鎮能發展起來嗎？

葉裕民：當然可以，這些小鎮地理分布應當是非常分散的。北京的郊區可以有，邊遠的云南、西藏也可以有。很多時候，路途越是遙遠，對真正的旅游愛好者來說越有吸引力。要不然為什么每年都有那么多人去西藏朝圣呢？

人對文化的追求是與生俱來的，特別是當一個人經濟收入穩定、工作前景良好的時候。為了讓工作和學習之間有調劑和平衡，具有地方獨特魅力的歷史文化和生態景觀就成為人們休憩養生的最佳選擇，越是邊遠的，越是具有地方特色的，對旅游者就越具有吸引力。人們說：越是民族的，越是世界的，就是這個意思了。國家對此也加以提倡和鼓勵，制定并推行了法定節假日。

隨著人們文化水平的提高，逐漸從觀光游轉向休閑游，這是旅游的一種更高級的形式。如果是觀光游，可能一周時間就把十幾個城市走馬觀花式地看完了。如果是休閑游，是在一個地方住上幾天，真正把工作放下，讓身心回歸大自然，感受天人合一的安逸與融合。小鎮中原汁原味的傳統文化、生態環境和鄉土特色，對于長期在城市工作生活的人們來說，是一種精神享受。

因此，特色小鎮文化休閑旅游規劃，要區別于一般風景區的觀光旅游規劃。要營造親山、親水、親民的休閑氛圍，要著意研究系列地方文化的精致細微表達，以及系列地方飲食休閑旅游方案，盡可能延長游客在小鎮居住和愉快滿意度假的時間。

特色小鎮是城鄉一體化統籌發展的重要載體

鳳凰網產業新城：您認為理想中的特色小鎮應該如何發展？

葉裕民：培育理想中的特色小鎮，要有核心競爭力的特色產業作為支撐，打造和諧宜居的美麗環境，彰顯特色鮮明的傳統文化，提供便捷完善的設施服務，建設充滿活力的體制機制。根據不同地方生態環境、歷史文化、產業發展的不同特征去打造富有特色的小鎮，這樣才能留得住人才，引得來游客。通常來說，小鎮以文化旅游產業為主體的發展方向是對的。城市生活的特點，是人口高度聚集、生活節奏快，而鄉村休閑式的生活方式，正好與之形成了互補。這是一個互相了解的愿望，所以城市人鄉村游和鄉村人城市游的雙向通道才絡繹不絕。

2020年，我國全面進入小康社會。解決了溫飽問題后，10億城市人口的文化旅游消費是一個巨大的市場，到小城鎮和鄉村旅游會成為一種常見的生活方式，為全國各地千萬個小鎮和更多的鄉村提供新的發展契機為地方中小企業提供廣闊的投資空間，為鄉村居民提供豐富的就業機會。小城鎮和鄉村旅游作為縣域統籌城鄉發展的主要載體和抓手，將有效促進城鄉一體化進程。

最后要強調的是，依托地方特色文化生態資源開展的旅游業，必須以保護傳統文化和生態資源為前提，住建部和相關部門應該及時出臺相應的地方特色文化資源和生態保護規劃，在保護中利用。那些以破壞地方資源為代價的小城鎮，過度開發和過度商業化，無異于慢性自殺。