隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速、城市群興起以及決策層的高度支持，地處三四線城市周邊的小鎮(zhèn)因資源優(yōu)勢(shì)迎來歷史爆發(fā)期。2016 年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優(yōu)勢(shì)的小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。同年7月，住建部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部明確提出，到2020年我國(guó)將培育1000個(gè)左右的特色小鎮(zhèn)。
這個(gè)興起于浙江，壯大于長(zhǎng)三角，如今在全國(guó)范圍內(nèi)以燎原之勢(shì)普及開來的概念，正在借助產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的歷史機(jī)遇，成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要推手。
特色小鎮(zhèn)承擔(dān)怎樣的使命？如何區(qū)分城與鎮(zhèn)的邊界？城市和鄉(xiāng)村周邊的小鎮(zhèn)發(fā)展過程中各有哪些側(cè)重點(diǎn)？理想中的特色小鎮(zhèn)是什么樣的？帶著這些問題，鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城頻道對(duì)話中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員葉裕民教授。
在她看來，我們常說的特色小鎮(zhèn)具有兩種形態(tài)，一種是城市新興的功能板塊，一種是引領(lǐng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的前沿陣地。同時(shí)，小城鎮(zhèn)發(fā)展要回歸本質(zhì)，要謹(jǐn)防虛假特色小鎮(zhèn)的房地產(chǎn)傾向，不能當(dāng)做政績(jī)工程，一哄而上。以下為專訪實(shí)錄。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是啟動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮的時(shí)代背景
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：全國(guó)范圍內(nèi)興起的特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮原因何在？
葉裕民：?jiǎn)?dòng)這一輪特色小鎮(zhèn)建設(shè)熱潮的一個(gè)時(shí)代背景，是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，城市發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，增長(zhǎng)速度普遍減緩。特大城市又普遍遭受“大城市病”的困擾，大家都在尋找新的投資空間和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，正好浙江推出特色小鎮(zhèn)，于是許多部門、地方政府和企業(yè)便將目光聚焦于此，興起一波特色小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮。
在對(duì)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的認(rèn)知和處理上，有一些人認(rèn)為“小鎮(zhèn)”是城市化的核心支撐力量，甚至是新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)力。有一些觀點(diǎn)認(rèn)為：大城市不行了，我們要靠小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)是支撐中國(guó)新一輪城市化的主力軍。
當(dāng)然，不可否認(rèn)特色小鎮(zhèn)在中國(guó)的城市化進(jìn)程中的重要地位，但我認(rèn)為，這些觀點(diǎn)還是有待探討的。
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：特色小鎮(zhèn)有怎樣的功能和使命？
葉裕民：2016年末，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.4%，目前仍在以每年1%左右的速度攀升。當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%的時(shí)候，中國(guó)的城市化基本完成。屆時(shí)，我們大概有10億左右的城市人口和4億左右的鄉(xiāng)村人口。
鄉(xiāng)村人口主要是發(fā)展包括農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)在內(nèi)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，同時(shí)承擔(dān)生態(tài)保障和文化傳承的功能。這些功能除了在傳統(tǒng)意義的村落形態(tài)上實(shí)現(xiàn)以外，更多地是被附著在特色小鎮(zhèn)上。小城鎮(zhèn)作為發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)和休閑生態(tài)旅游的一個(gè)重要支點(diǎn)，它們會(huì)為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)和良好的人居環(huán)境。
小城鎮(zhèn)長(zhǎng)期承載著面向4億鄉(xiāng)村人口服務(wù)的功能和使命，從這個(gè)角度來說，特色小鎮(zhèn)對(duì)新型城市化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化起到非常重要的支撐作用，它，是引領(lǐng)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的前沿陣地。
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：特色小鎮(zhèn)和城市之間的功能定位應(yīng)該如何區(qū)分？
葉裕民：2016年末，我國(guó)的城市數(shù)量達(dá)到657個(gè)，建制鎮(zhèn)的數(shù)量達(dá)到20883個(gè)。其實(shí)，當(dāng)建制鎮(zhèn)發(fā)展到5萬人以上，初步形成以制造業(yè)為支撐、以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系，就已經(jīng)具備城市功能了。
城市和小鎮(zhèn)的主要差異不在于規(guī)模，而在于功能。城市發(fā)展的核心是先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，小鎮(zhèn)發(fā)展的核心是農(nóng)業(yè)，以及依附于鄉(xiāng)村文化和生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)之上的鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)。
所以，許多以發(fā)展工業(yè)園區(qū)為特色的小鎮(zhèn)應(yīng)該是城市功能的延伸。而更普遍意義上的小鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)是服務(wù)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的前沿陣地。
特色小鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的引領(lǐng)者
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：當(dāng)下眾多的特色小鎮(zhèn)，可以怎樣進(jìn)行分類？
葉裕民：我們現(xiàn)在講“特色小鎮(zhèn)”，其實(shí)可以分為兩類。2014年10月，時(shí)任浙江省長(zhǎng)李強(qiáng)在參觀“云棲小鎮(zhèn)”時(shí)，首次公開提及“特色小鎮(zhèn)”的概念，并寫入了次年3月的政府工作報(bào)告。
當(dāng)時(shí)杭州有云棲小鎮(zhèn)、夢(mèng)想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)發(fā)展得較好，分別聚焦于打造云計(jì)算產(chǎn)業(yè)鏈條、集聚互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)者、構(gòu)建金融生態(tài)圈，且都入圍了浙江首批37個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)名單。這三個(gè)小鎮(zhèn)并非建制鎮(zhèn)，而是城市郊區(qū)的三個(gè)不同的新興功能板塊，在政策利好下吸引了大批來自世界各地的行業(yè)人才，聚集并發(fā)展了新經(jīng)濟(jì)。這是特色小鎮(zhèn)的第一種形態(tài)，也是它的原始形態(tài)。
因?yàn)檎憬@些特色小鎮(zhèn)的示范效應(yīng)，眾多建制鎮(zhèn)開始紛紛學(xué)習(xí)起來，根據(jù)其本身具有的特點(diǎn)，比如基于農(nóng)業(yè)、基于傳統(tǒng)文化、基于民俗風(fēng)情、基于生態(tài)旅游等等，在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地發(fā)展起來了一批特色小鎮(zhèn)。這種特色小鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的不同選擇，是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的引領(lǐng)者。這是特色小鎮(zhèn)的的第二種形態(tài)。
另外還有一種虛假的特色小鎮(zhèn)，是不具備產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的跟風(fēng)。它們常常是是房地產(chǎn)開發(fā)商的噱頭，以特色小鎮(zhèn)為名行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)，騙取政府補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。一些地方政府也一次為契機(jī)打造所謂的政績(jī)工程。我們要認(rèn)真反思，謹(jǐn)防這種特色小鎮(zhèn)的的異化現(xiàn)象，不能一哄而上。
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：數(shù)目眾多的特色小鎮(zhèn)是否補(bǔ)充了我國(guó)的城鎮(zhèn)體系？
葉裕民：當(dāng)前中國(guó)許多小鎮(zhèn)已經(jīng)有了城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與本質(zhì)，但依然沒有設(shè)立為市，因而無法做城市規(guī)劃、享受更好的公共空間配置，發(fā)展受到了壓制。我曾統(tǒng)計(jì)了全國(guó)人口在5萬以上的鎮(zhèn)級(jí)單位，將其與城市序列放在一起排列，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，中國(guó)真實(shí)存在著一個(gè)健康的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，但在制度安排上滯后了。
當(dāng)前對(duì)“城市”缺乏科學(xué)的界定，造成城市數(shù)量統(tǒng)計(jì)不客觀、不真實(shí)。日本每百萬人擁有5個(gè)城市，而中國(guó)每百萬人僅有0.5個(gè)城市。所以，我認(rèn)為城市數(shù)量不足是中國(guó)城市病產(chǎn)生的第一原因。
很多人說，特色小鎮(zhèn)一定要有產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的支撐，我認(rèn)為這是混淆了城市與鎮(zhèn)的概念。這些年我一直在呼吁，要增設(shè)鎮(zhèn)級(jí)市。以人口數(shù)量為衡量指標(biāo)，把大于5萬人的鎮(zhèn)設(shè)為城市。5萬人什么概念？一個(gè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)就足以支撐起來了。全國(guó)的小城市的數(shù)目遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，要在中國(guó)設(shè)立1000個(gè)左右的城市，鎮(zhèn)和市的區(qū)別我們不能再弄混了。
以發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主要功能、常住人口達(dá)到5萬人以上的鎮(zhèn)，其本質(zhì)就是真實(shí)意義的城市，我們欠它一個(gè)城市戶口，應(yīng)該回歸自然，還它城市發(fā)展的基本權(quán)利?？梢园l(fā)展為城市的鎮(zhèn)（包括縣城），目前大概有接近1000個(gè)。這1000個(gè)鎮(zhèn)補(bǔ)充到城市發(fā)展序列中來，可以解決我國(guó)城市體系長(zhǎng)期被認(rèn)為“規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理”的虛假問題，為新型城市化提供很有效的空間載體。
對(duì)于那些長(zhǎng)期規(guī)模小于5萬人的小城鎮(zhèn)，則回歸鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務(wù)中心的功能，不要再盲目追求工業(yè)化、搞開發(fā)區(qū)，造成房地產(chǎn)泡沫；也不應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要考核指標(biāo)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)主要是為鄉(xiāng)村地區(qū)人口提供良好的人居環(huán)境、公共服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，以及具有地方特色的歷史、文化、生態(tài)資源的保護(hù)和永續(xù)利用。
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：真正地處邊遠(yuǎn)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)能發(fā)展起來嗎？
葉裕民：當(dāng)然可以，這些小鎮(zhèn)地理分布應(yīng)當(dāng)是非常分散的。北京的郊區(qū)可以有，邊遠(yuǎn)的云南、西藏也可以有。很多時(shí)候，路途越是遙遠(yuǎn)，對(duì)真正的旅游愛好者來說越有吸引力。要不然為什么每年都有那么多人去西藏朝圣呢？
人對(duì)文化的追求是與生俱來的，特別是當(dāng)一個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)定、工作前景良好的時(shí)候。為了讓工作和學(xué)習(xí)之間有調(diào)劑和平衡，具有地方獨(dú)特魅力的歷史文化和生態(tài)景觀就成為人們休憩養(yǎng)生的最佳選擇，越是邊遠(yuǎn)的，越是具有地方特色的，對(duì)旅游者就越具有吸引力。人們說：越是民族的，越是世界的，就是這個(gè)意思了。國(guó)家對(duì)此也加以提倡和鼓勵(lì)，制定并推行了法定節(jié)假日。
隨著人們文化水平的提高，逐漸從觀光游轉(zhuǎn)向休閑游，這是旅游的一種更高級(jí)的形式。如果是觀光游，可能一周時(shí)間就把十幾個(gè)城市走馬觀花式地看完了。如果是休閑游，是在一個(gè)地方住上幾天，真正把工作放下，讓身心回歸大自然，感受天人合一的安逸與融合。小鎮(zhèn)中原汁原味的傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土特色，對(duì)于長(zhǎng)期在城市工作生活的人們來說，是一種精神享受。
因此，特色小鎮(zhèn)文化休閑旅游規(guī)劃，要區(qū)別于一般風(fēng)景區(qū)的觀光旅游規(guī)劃。要營(yíng)造親山、親水、親民的休閑氛圍，要著意研究系列地方文化的精致細(xì)微表達(dá)，以及系列地方飲食休閑旅游方案，盡可能延長(zhǎng)游客在小鎮(zhèn)居住和愉快滿意度假的時(shí)間。
特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體
鳳凰網(wǎng)產(chǎn)業(yè)新城：您認(rèn)為理想中的特色小鎮(zhèn)應(yīng)該如何發(fā)展？
葉裕民：培育理想中的特色小鎮(zhèn)，要有核心競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)作為支撐，打造和諧宜居的美麗環(huán)境，彰顯特色鮮明的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設(shè)施服務(wù)，建設(shè)充滿活力的體制機(jī)制。根據(jù)不同地方生態(tài)環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同特征去打造富有特色的小鎮(zhèn)，這樣才能留得住人才，引得來游客。通常來說，小鎮(zhèn)以文化旅游產(chǎn)業(yè)為主體的發(fā)展方向是對(duì)的。城市生活的特點(diǎn)，是人口高度聚集、生活節(jié)奏快，而鄉(xiāng)村休閑式的生活方式，正好與之形成了互補(bǔ)。這是一個(gè)互相了解的愿望，所以城市人鄉(xiāng)村游和鄉(xiāng)村人城市游的雙向通道才絡(luò)繹不絕。
2020年，我國(guó)全面進(jìn)入小康社會(huì)。解決了溫飽問題后，10億城市人口的文化旅游消費(fèi)是一個(gè)巨大的市場(chǎng)，到小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游會(huì)成為一種常見的生活方式，為全國(guó)各地千萬個(gè)小鎮(zhèn)和更多的鄉(xiāng)村提供新的發(fā)展契機(jī)為地方中小企業(yè)提供廣闊的投資空間，為鄉(xiāng)村居民提供豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游作為縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體和抓手，將有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。
最后要強(qiáng)調(diào)的是，依托地方特色文化生態(tài)資源開展的旅游業(yè)，必須以保護(hù)傳統(tǒng)文化和生態(tài)資源為前提，住建部和相關(guān)部門應(yīng)該及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的地方特色文化資源和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，在保護(hù)中利用。那些以破壞地方資源為代價(jià)的小城鎮(zhèn)，過度開發(fā)和過度商業(yè)化，無異于慢性自殺。
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