近年來，隨著中央銀行及其他金融監管機構縱向新體制的建立和工農中建四大國有商業銀行垂直管理體制的強化，地方尤其是縣域金融方面出現了兩個越來越明顯并密切相關的問題：一是由于四大國有商業銀行機構撤并、權力上收導致地方金融服務越來越薄弱：二是在中央銀行地方分支行徹底垂直領導并定位于金融監管后，地方金融發展和金融服務越來越不被重視。這種格局客觀上將地方推到了一個無所適從、難以作為的尷尬境地，一方面地方政府要對地方區域范圍內經濟社會發展全面負責，但面對地方經濟遭受信貸服務有效供給不足的困擾卻無能為力、愛莫能助，另一方面地方政府雖然對地方金融問題缺乏發言權、更沒有決策權，卻不得不為確保一方金融安全承擔“義不容辭”的責任。如果只從縱向金融體制的角度來看，這僅僅是處于最底層、最末端的一個小問題，但由于地方在國民經濟活動中擔當極其重要的角色，即使是最基層的縣域范圍，也分布著全國絕大部分的人口、農業生產和相當部分的中小企業，因此，從經濟發展和社會穩定的角度來看，則是一個不能不引起重視并及時加以解決的大問題。前一時期，隨著上海、北京等在全國具有舉足輕重地位和巨大示范效應的直轄市設立金融辦公室，地方金融管理問題終于引起了上海各界的正面關注，地方金融管理機構終于從幕后走向了前臺，地方金融辦公室之所以設立后面所依據的邏輯，以及導致其邏輯的現行金融管理體制所存在的又一種內在缺陷等深層次問題開始引起人們的思考，應該說這是一個令人可喜的勢頭。但近來關于銀行管理體制的傳言中關于地方政府金融辦公室又可能成為銀行監管分支機構的說法，似乎又要使問題復雜化，甚至由此導入另一個與初衷背道而馳的軌跡，因此，有必要對這一問題再次進行深入思考。    一、地方政府的金融管理職能

   地方范圍內的金融體制和金融活動，必須有相應的政府機構來管理，這一點沒有成為也不應該成為問題，真正的問題是管理哪些事項，并應該由誰管理。在我國，與金融有關的工作事項可以歸結為三個方面，一是金融監管，二是貨幣政策，三是金融改革與發展。在某種意義上來說，在我們這樣的發展中和轉軌中國家，金融發展甚至比金融改革和金融監管更加重要并更具有根本意義，不能不引起有關方面的足夠重視。從層次分布來看，貨幣政策主要任務分布在中央一級，金融監管和金融改革與發展在中央與地方的分布則基本是均衡的。毫無疑問，貨幣政策和金融監管是既是貨幣政策當局也是金融監管當局的中央銀行及其分支行的主要職能，與金融監管關系比較密切的金融體制改革也理所當然地進入其職能范圍、由其管理和協調，但金融發展問題究竟由哪個機構負責，實際上一直沒有明確的界定。

   與金融發展關系比較密切的機構，主要是中央銀行及其分支行和各級政府負責發展計劃的部門。中央銀行明確的職能是貨幣政策和金融監管，金融發展雖然應該是份內工作，客觀地講，上上下下的確也做了不少的工作，但重要性排位顯然比較靠后，加上金融發展牽扯的面比較廣，比金融監管等更加具有宏觀性和綜合性，中央銀行也難以全部承擔，因此，既不是中央銀行的重要工作更不是主要工作。各級政府的發展計劃管理部門，作為對國民經濟與社會發展尤其是在計劃和規劃方面負有全面責任的宏觀經濟管理和綜合管理部門，有能力也有責任對金融發展負有部分重要責任，但鑒于金融工作的特殊性，實際上并沒有得到明確的授權。以致無論是在國家的十五計劃還是中央銀行的十五計劃都沒有關于金融發展規劃的論述，金融發展尤其是地方金融發展實際上成了一個“被遺忘”的角落。

   金融發展沒有明確負責機構，一個直接的后果是導致金融改革與發展缺乏明確的目標和指向，一方面全國全面的金融發展處于不自覺狀態，另一方面金融機構各自為“戰”，自行發展，甚至背離整體發展的理想方向和目標。由于工農中建四大國有商業銀行的存在，在一定程度上掩蓋了缺乏金融發展整體規劃的嚴重性，而在四大銀行相繼撤并“淡出”的地方尤其是縣市一級，金融發展規劃的缺乏導致了地方性中小金融機構發展沒有受到應有的重視，金融服務供給不足、中小企業和縣域經濟融資難不可避免。可以說，地方金融發展尤其是不發達的中西部地區的縣域金融發展成了一個“被遺忘的角落”中最被遺忘的角點，重視金融發展尤其是包括縣域范圍的地方金融發展問題勢在必行、刻不容緩。鑒于地方尤其是縣域范圍內貨幣政策的任務比較輕，金融監管已有明確負責機構并取得了顯著的成效，因此，地方金融管理的主要任務應該是金融發展以及與此密切相關的金融改革。與此同時，地方金融管理機構還應該在與金融發展密切相關的信用體系建立健全方面發揮應有的作用，歸納起來，地方金融管理職能可以劃分為以下四個大的方面：

   １、制定地方金融發展總體規劃。制定地方金融發展規劃應該是地方金融管理的首要職能。根據地方經濟發展的需要，尤其是個人和企業對金融服務需求的規模、特征以及增長趨勢的分析預測，參照千人和千企業平均擁有的金融機構數量和結構及其與全國和當地平均水平的比較，制定地方金融發展的總體規劃，包括５年和１０年發展計劃。

   ２、指導地方性金融機構改革與發展。根據全國金融改革的精神和方向，負責地方范圍內金融機構的體制改革與發展方面的重大決策問題。包括以政府和所有者雙重身份，負責地方政府全資或部分出資的金融機構發展和改革方面的重大決策，負責新的地方性金融機構的組建的指導和協調等工作。

   ３、推動地方信用體系的建立健全。信用體系建設是金融體系的一個重要的輔助性的基礎設施建設，推動地方信用體系建立健全理所當然是地方金融管理的職能。包括地方范圍內的信用評價體系的建立，地方中小企業信用擔保體系的建立健全，都應該納入地方金融管理機構的職責范圍。

   ４、配合、協調中央駐地金融監管機構工作。為了搞好金融監管并處理好金融監管與金融發展的關系，地方金融管理機構要通過聯席會議等形式，作好與中央駐地金融監管機構的溝通與協調工作，配合金融監管機構作好工作，形成合力，共同確保一方金融安全。

   二、地方金融辦公室的定位與走向

   地方金融辦公室的成立實際上早已鑄就于垂直化金融管理體制的建立，對垂直體制在解決一些問題的同時導致新問題出現的這種按下葫蘆漂起勺現象的逐步發現和認識，促使一些地方政府從一兩年前開始設立自己的金融管理機構，近來具有舉足輕重地位和巨大示范效應的直轄市金融辦公室的設立，使得地方金融管理問題引起了廣泛的關注，其可能引起或存在的問題也隨之被揭示，而對地方金融管理機構下一步走向的推測更使這一問題備受關注。

   １、關于地方金融辦公室的名稱與職能定位。最近一個時期以來，為了促進駐地金融機構改進服務、填補地方金融管理的空白，一些地方政府成立了獨立或掛靠于經濟綜合管理部門的金融辦公室（也有與地方黨委的金融工作委員會一套人馬、兩塊牌子運作的），總體來看，應該說這是十分必要和及時的有力舉措。因為，中央銀行分支行主要關心的是金融監管和貨幣政策、雖然也為地方金融發展做了不少工作，但畢竟不是其法定和主要任務，在金融發展與金融監管、金融風險防范之間難以兼顧和平衡，尤其是當金融發展與金融監管出現明顯的矛盾時，必然自覺不自覺地向金融監管方面傾斜，無意或善意地忽略了地方金融發展，這正是近年來地方金融發展相對于國有商業銀行改革和金融創新大大滯后的原因。所以，地方金融管理職能不能由中央銀行分支行來兼職行使，有必要由地方政府成立專門的機構來負責。實際上，真正的問題不是要不要成立地方金融辦公室，而是應該賦予地方金融辦公室什么樣的職能？就現實情況而言，目前與金融相關的地方政府機構，有些名為金融服務辦公室，但實際上沒有明確的職能和有效的管理手段；有些名為金融研究辦公室，還不是名正言順的地方金融管理機構；有些是地方金融安全辦公室，協調有關金融安全工作；有些類似于聯席會議機構，主要是溝通協調不同金融監管機構和駐地金融機構。總體來看，名稱不統一，也不規范，更與預期的職能定位不符；職能不明確，也不全面，更不盡合理。名稱、職能尤其是職能有必要進行統一規范。我們認為，可正名為地方金融管理辦公室為宜，其職能可明確界定為制定地方金融發展總體規劃、指導地方性金融機構改革與發展、推動地方信用體系的建立健全工作、配合協調駐地金融監管機構工作等幾個主要方面，以便名正言順、理直氣壯地推動不能再忽視的重要工作，履行不可或缺的職責。

   ２、關于地方金融辦公室的走向。近來在關于設立銀行監管機構的傳聞與討論中，地方金融辦公室被有意無意地涉及其中，有媒體認為，各地政府迅速成立金融辦的司馬昭之心是使“金融辦”成為擬議中的“銀監會”的派出機構，以期得回以往失去的金融控制權；即便并非如此，地方政府紛紛推出金融辦也是令人不安心的。就個別情形而言，不能排除“金融辦”希望成為“銀監會”派出機構的主觀意圖和現實可能性，但并非所有的金融辦都希望如此，即使金融辦真的成了所謂“銀監會”的派出機構，地方政府能否如愿以償得回以往失去的金融控制權恐怕還是一個大大的問號。因為，“金融辦”既然成為了“銀監會”的派出機構，恐怕就不再聽命于地方政府而只能或主要聽命于“銀監會”了，地方政府也就難以收回以往失去的金融控制權了，這一點已經有前面的地方證管辦成功收編為證監會派出機構為例。因此，即使有些金融辦或地方黨委金融工作委員會的工作人員希望借此機會納入正規的垂直管理體系，以增加機構的穩定性、權威性甚至工作的優越感，恐怕也很難說所有或大多數地方政府迅速成立金融辦有什么司馬昭之心，不必為此而過分擔心。相反，真正令人擔心的倒不是一旦金融辦成為“銀監會”派出機構后地方政府對金融機構的控制權，而是地方好不容易開始的糾偏努力又將前功盡棄、回到起點，地方金融發展等對于地方經濟發展至關重要的問題又將處于無人問津、停滯不前的狀態，地方金融服務的改進又將處于聽天由命的境地！據此，我們主張，地方金融辦的未來應該是地方金融發展的規劃、管理和金融監管機構而不應該是“銀監會”的派出機構，“銀監會”的派出機構應該順理成章地從中央銀行的分支行或金融監管辦公室產生，而不能也不必收編地方的金融辦公室。希望地方金融辦的紛紛設立能夠是借十六大的強勁東風，加快金融管理體制向良性發展和地方金融發展走向正規的良好開始！（宋立：國家計委經濟研究所）