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近年來(lái)，隨著中央銀行及其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)縱向新體制的建立和工農(nóng)中建四大國(guó)有商業(yè)銀行垂直管理體制的強(qiáng)化，地方尤其是縣域金融方面出現(xiàn)了兩個(gè)越來(lái)越明顯并密切相關(guān)的問(wèn)題：一是由于四大國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)撤并、權(quán)力上收導(dǎo)致地方金融服務(wù)越來(lái)越薄弱：二是在中央銀行地方分支行徹底垂直領(lǐng)導(dǎo)并定位于金融監(jiān)管后，地方金融發(fā)展和金融服務(wù)越來(lái)越不被重視。這種格局客觀上將地方推到了一個(gè)無(wú)所適從、難以作為的尷尬境地，一方面地方政府要對(duì)地方區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面負(fù)責(zé)，但面對(duì)地方經(jīng)濟(jì)遭受信貸服務(wù)有效供給不足的困擾卻無(wú)能為力、愛(ài)莫能助，另一方面地方政府雖然對(duì)地方金融問(wèn)題缺乏發(fā)言權(quán)、更沒(méi)有決策權(quán)，卻不得不為確保一方金融安全承擔(dān)“義不容辭”的責(zé)任。如果只從縱向金融體制的角度來(lái)看，這僅僅是處于最底層、最末端的一個(gè)小問(wèn)題，但由于地方在國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中擔(dān)當(dāng)極其重要的角色，即使是最基層的縣域范圍，也分布著全國(guó)絕大部分的人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相當(dāng)部分的中小企業(yè)，因此，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的角度來(lái)看，則是一個(gè)不能不引起重視并及時(shí)加以解決的大問(wèn)題。前一時(shí)期，隨著上海、北京等在全國(guó)具有舉足輕重地位和巨大示范效應(yīng)的直轄市設(shè)立金融辦公室，地方金融管理問(wèn)題終于引起了上海各界的正面關(guān)注，地方金融管理機(jī)構(gòu)終于從幕后走向了前臺(tái)，地方金融辦公室之所以設(shè)立后面所依據(jù)的邏輯，以及導(dǎo)致其邏輯的現(xiàn)行金融管理體制所存在的又一種內(nèi)在缺陷等深層次問(wèn)題開(kāi)始引起人們的思考，應(yīng)該說(shuō)這是一個(gè)令人可喜的勢(shì)頭。但近來(lái)關(guān)于銀行管理體制的傳言中關(guān)于地方政府金融辦公室又可能成為銀行監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)的說(shuō)法，似乎又要使問(wèn)題復(fù)雜化，甚至由此導(dǎo)入另一個(gè)與初衷背道而馳的軌跡，因此，有必要對(duì)這一問(wèn)題再次進(jìn)行深入思考。    一、地方政府的金融管理職能

   地方范圍內(nèi)的金融體制和金融活動(dòng)，必須有相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)來(lái)管理，這一點(diǎn)沒(méi)有成為也不應(yīng)該成為問(wèn)題，真正的問(wèn)題是管理哪些事項(xiàng)，并應(yīng)該由誰(shuí)管理。在我國(guó)，與金融有關(guān)的工作事項(xiàng)可以歸結(jié)為三個(gè)方面，一是金融監(jiān)管，二是貨幣政策，三是金融改革與發(fā)展。在某種意義上來(lái)說(shuō)，在我們這樣的發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國(guó)家，金融發(fā)展甚至比金融改革和金融監(jiān)管更加重要并更具有根本意義，不能不引起有關(guān)方面的足夠重視。從層次分布來(lái)看，貨幣政策主要任務(wù)分布在中央一級(jí)，金融監(jiān)管和金融改革與發(fā)展在中央與地方的分布則基本是均衡的。毫無(wú)疑問(wèn)，貨幣政策和金融監(jiān)管是既是貨幣政策當(dāng)局也是金融監(jiān)管當(dāng)局的中央銀行及其分支行的主要職能，與金融監(jiān)管關(guān)系比較密切的金融體制改革也理所當(dāng)然地進(jìn)入其職能范圍、由其管理和協(xié)調(diào)，但金融發(fā)展問(wèn)題究竟由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，實(shí)際上一直沒(méi)有明確的界定。

   與金融發(fā)展關(guān)系比較密切的機(jī)構(gòu)，主要是中央銀行及其分支行和各級(jí)政府負(fù)責(zé)發(fā)展計(jì)劃的部門。中央銀行明確的職能是貨幣政策和金融監(jiān)管，金融發(fā)展雖然應(yīng)該是份內(nèi)工作，客觀地講，上上下下的確也做了不少的工作，但重要性排位顯然比較靠后，加上金融發(fā)展?fàn)砍兜拿姹容^廣，比金融監(jiān)管等更加具有宏觀性和綜合性，中央銀行也難以全部承擔(dān)，因此，既不是中央銀行的重要工作更不是主要工作。各級(jí)政府的發(fā)展計(jì)劃管理部門，作為對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展尤其是在計(jì)劃和規(guī)劃方面負(fù)有全面責(zé)任的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和綜合管理部門，有能力也有責(zé)任對(duì)金融發(fā)展負(fù)有部分重要責(zé)任，但鑒于金融工作的特殊性，實(shí)際上并沒(méi)有得到明確的授權(quán)。以致無(wú)論是在國(guó)家的十五計(jì)劃還是中央銀行的十五計(jì)劃都沒(méi)有關(guān)于金融發(fā)展規(guī)劃的論述，金融發(fā)展尤其是地方金融發(fā)展實(shí)際上成了一個(gè)“被遺忘”的角落。

   金融發(fā)展沒(méi)有明確負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，一個(gè)直接的后果是導(dǎo)致金融改革與發(fā)展缺乏明確的目標(biāo)和指向，一方面全國(guó)全面的金融發(fā)展處于不自覺(jué)狀態(tài)，另一方面金融機(jī)構(gòu)各自為“戰(zhàn)”，自行發(fā)展，甚至背離整體發(fā)展的理想方向和目標(biāo)。由于工農(nóng)中建四大國(guó)有商業(yè)銀行的存在，在一定程度上掩蓋了缺乏金融發(fā)展整體規(guī)劃的嚴(yán)重性，而在四大銀行相繼撤并“淡出”的地方尤其是縣市一級(jí)，金融發(fā)展規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致了地方性中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，金融服務(wù)供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)融資難不可避免。可以說(shuō)，地方金融發(fā)展尤其是不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)的縣域金融發(fā)展成了一個(gè)“被遺忘的角落”中最被遺忘的角點(diǎn)，重視金融發(fā)展尤其是包括縣域范圍的地方金融發(fā)展問(wèn)題勢(shì)在必行、刻不容緩。鑒于地方尤其是縣域范圍內(nèi)貨幣政策的任務(wù)比較輕，金融監(jiān)管已有明確負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)并取得了顯著的成效，因此，地方金融管理的主要任務(wù)應(yīng)該是金融發(fā)展以及與此密切相關(guān)的金融改革。與此同時(shí)，地方金融管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)該在與金融發(fā)展密切相關(guān)的信用體系建立健全方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，歸納起來(lái)，地方金融管理職能可以劃分為以下四個(gè)大的方面：

   １、制定地方金融發(fā)展總體規(guī)劃。制定地方金融發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是地方金融管理的首要職能。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，尤其是個(gè)人和企業(yè)對(duì)金融服務(wù)需求的規(guī)模、特征以及增長(zhǎng)趨勢(shì)的分析預(yù)測(cè)，參照千人和千企業(yè)平均擁有的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和結(jié)構(gòu)及其與全國(guó)和當(dāng)?shù)仄骄降谋容^，制定地方金融發(fā)展的總體規(guī)劃，包括５年和１０年發(fā)展計(jì)劃。

   ２、指導(dǎo)地方性金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展。根據(jù)全國(guó)金融改革的精神和方向，負(fù)責(zé)地方范圍內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的體制改革與發(fā)展方面的重大決策問(wèn)題。包括以政府和所有者雙重身份，負(fù)責(zé)地方政府全資或部分出資的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和改革方面的重大決策，負(fù)責(zé)新的地方性金融機(jī)構(gòu)的組建的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)等工作。

   ３、推動(dòng)地方信用體系的建立健全。信用體系建設(shè)是金融體系的一個(gè)重要的輔助性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)地方信用體系建立健全理所當(dāng)然是地方金融管理的職能。包括地方范圍內(nèi)的信用評(píng)價(jià)體系的建立，地方中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的建立健全，都應(yīng)該納入地方金融管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。

   ４、配合、協(xié)調(diào)中央駐地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作。為了搞好金融監(jiān)管并處理好金融監(jiān)管與金融發(fā)展的關(guān)系，地方金融管理機(jī)構(gòu)要通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形式，作好與中央駐地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的溝通與協(xié)調(diào)工作，配合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作好工作，形成合力，共同確保一方金融安全。

   二、地方金融辦公室的定位與走向

   地方金融辦公室的成立實(shí)際上早已鑄就于垂直化金融管理體制的建立，對(duì)垂直體制在解決一些問(wèn)題的同時(shí)導(dǎo)致新問(wèn)題出現(xiàn)的這種按下葫蘆漂起勺現(xiàn)象的逐步發(fā)現(xiàn)和認(rèn)識(shí)，促使一些地方政府從一兩年前開(kāi)始設(shè)立自己的金融管理機(jī)構(gòu)，近來(lái)具有舉足輕重地位和巨大示范效應(yīng)的直轄市金融辦公室的設(shè)立，使得地方金融管理問(wèn)題引起了廣泛的關(guān)注，其可能引起或存在的問(wèn)題也隨之被揭示，而對(duì)地方金融管理機(jī)構(gòu)下一步走向的推測(cè)更使這一問(wèn)題備受關(guān)注。

   １、關(guān)于地方金融辦公室的名稱與職能定位。最近一個(gè)時(shí)期以來(lái)，為了促進(jìn)駐地金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)服務(wù)、填補(bǔ)地方金融管理的空白，一些地方政府成立了獨(dú)立或掛靠于經(jīng)濟(jì)綜合管理部門的金融辦公室（也有與地方黨委的金融工作委員會(huì)一套人馬、兩塊牌子運(yùn)作的），總體來(lái)看，應(yīng)該說(shuō)這是十分必要和及時(shí)的有力舉措。因?yàn)椋醒脬y行分支行主要關(guān)心的是金融監(jiān)管和貨幣政策、雖然也為地方金融發(fā)展做了不少工作，但畢竟不是其法定和主要任務(wù)，在金融發(fā)展與金融監(jiān)管、金融風(fēng)險(xiǎn)防范之間難以兼顧和平衡，尤其是當(dāng)金融發(fā)展與金融監(jiān)管出現(xiàn)明顯的矛盾時(shí)，必然自覺(jué)不自覺(jué)地向金融監(jiān)管方面傾斜，無(wú)意或善意地忽略了地方金融發(fā)展，這正是近年來(lái)地方金融發(fā)展相對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行改革和金融創(chuàng)新大大滯后的原因。所以，地方金融管理職能不能由中央銀行分支行來(lái)兼職行使，有必要由地方政府成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)。實(shí)際上，真正的問(wèn)題不是要不要成立地方金融辦公室，而是應(yīng)該賦予地方金融辦公室什么樣的職能？就現(xiàn)實(shí)情況而言，目前與金融相關(guān)的地方政府機(jī)構(gòu)，有些名為金融服務(wù)辦公室，但實(shí)際上沒(méi)有明確的職能和有效的管理手段；有些名為金融研究辦公室，還不是名正言順的地方金融管理機(jī)構(gòu)；有些是地方金融安全辦公室，協(xié)調(diào)有關(guān)金融安全工作；有些類似于聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)，主要是溝通協(xié)調(diào)不同金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和駐地金融機(jī)構(gòu)。總體來(lái)看，名稱不統(tǒng)一，也不規(guī)范，更與預(yù)期的職能定位不符；職能不明確，也不全面，更不盡合理。名稱、職能尤其是職能有必要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。我們認(rèn)為，可正名為地方金融管理辦公室為宜，其職能可明確界定為制定地方金融發(fā)展總體規(guī)劃、指導(dǎo)地方性金融機(jī)構(gòu)改革與發(fā)展、推動(dòng)地方信用體系的建立健全工作、配合協(xié)調(diào)駐地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作等幾個(gè)主要方面，以便名正言順、理直氣壯地推動(dòng)不能再忽視的重要工作，履行不可或缺的職責(zé)。

   ２、關(guān)于地方金融辦公室的走向。近來(lái)在關(guān)于設(shè)立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的傳聞與討論中，地方金融辦公室被有意無(wú)意地涉及其中，有媒體認(rèn)為，各地政府迅速成立金融辦的司馬昭之心是使“金融辦”成為擬議中的“銀監(jiān)會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)，以期得回以往失去的金融控制權(quán)；即便并非如此，地方政府紛紛推出金融辦也是令人不安心的。就個(gè)別情形而言，不能排除“金融辦”希望成為“銀監(jiān)會(huì)”派出機(jī)構(gòu)的主觀意圖和現(xiàn)實(shí)可能性，但并非所有的金融辦都希望如此，即使金融辦真的成了所謂“銀監(jiān)會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)，地方政府能否如愿以償?shù)没匾酝サ慕鹑诳刂茩?quán)恐怕還是一個(gè)大大的問(wèn)號(hào)。因?yàn)椋敖鹑谵k”既然成為了“銀監(jiān)會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)，恐怕就不再聽(tīng)命于地方政府而只能或主要聽(tīng)命于“銀監(jiān)會(huì)”了，地方政府也就難以收回以往失去的金融控制權(quán)了，這一點(diǎn)已經(jīng)有前面的地方證管辦成功收編為證監(jiān)會(huì)派出機(jī)構(gòu)為例。因此，即使有些金融辦或地方黨委金融工作委員會(huì)的工作人員希望借此機(jī)會(huì)納入正規(guī)的垂直管理體系，以增加機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性、權(quán)威性甚至工作的優(yōu)越感，恐怕也很難說(shuō)所有或大多數(shù)地方政府迅速成立金融辦有什么司馬昭之心，不必為此而過(guò)分擔(dān)心。相反，真正令人擔(dān)心的倒不是一旦金融辦成為“銀監(jiān)會(huì)”派出機(jī)構(gòu)后地方政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控制權(quán)，而是地方好不容易開(kāi)始的糾偏努力又將前功盡棄、回到起點(diǎn)，地方金融發(fā)展等對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要的問(wèn)題又將處于無(wú)人問(wèn)津、停滯不前的狀態(tài)，地方金融服務(wù)的改進(jìn)又將處于聽(tīng)天由命的境地！據(jù)此，我們主張，地方金融辦的未來(lái)應(yīng)該是地方金融發(fā)展的規(guī)劃、管理和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)而不應(yīng)該是“銀監(jiān)會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)，“銀監(jiān)會(huì)”的派出機(jī)構(gòu)應(yīng)該順理成章地從中央銀行的分支行或金融監(jiān)管辦公室產(chǎn)生，而不能也不必收編地方的金融辦公室。希望地方金融辦的紛紛設(shè)立能夠是借十六大的強(qiáng)勁東風(fēng)，加快金融管理體制向良性發(fā)展和地方金融發(fā)展走向正規(guī)的良好開(kāi)始！（宋立：國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所）