黨的十八大以來，總書記高度重視民生工作，多次發(fā)表重要論述。他明確提出“五大發(fā)展理念”，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持共享發(fā)展，必須建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度。落實(shí)總書記關(guān)于共享發(fā)展和社會(huì)保障的有關(guān)講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會(huì)保障改革與制度建設(shè)進(jìn)程的綜合評(píng)估報(bào)告。就此，中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)組織30多位知名社會(huì)保障專家學(xué)者編寫《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告 2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。
2016年“兩會(huì)”召開之際，光明網(wǎng)聯(lián)合中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告 2016》的核心觀點(diǎn)，對(duì)中國社會(huì)保障改革與體系建設(shè)進(jìn)行全景式跟蹤評(píng)價(jià)和政策建言，由光明網(wǎng)理論獨(dú)家刊發(fā)，以饗讀者。
“十三五”我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展取向
我國目前正在經(jīng)歷著世界上規(guī)模最大，同時(shí)也是速度最快的人口老齡化過程。黨的十八屆五中全會(huì)通過的《建議》，提出了“十三五”時(shí)期積極開展應(yīng)對(duì)人口老齡化行動(dòng)，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的一系列重大政策舉措。這為我國今后五年乃至更長時(shí)期養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)指明了方向，也預(yù)示著今后一段時(shí)期我國養(yǎng)老服務(wù)體系將更持續(xù)穩(wěn)定健康的發(fā)展。
（一）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)
在“十三五”時(shí)期，我國要全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，從而使城鄉(xiāng)廣大老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求基本得到滿足。這就必須優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，加大養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革，更好的滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求。在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，要建立居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，引導(dǎo)居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)，為居家老年人上門提供基本服務(wù)；鼓勵(lì)發(fā)展家政服務(wù)，為老年人提供定制化、個(gè)性化服務(wù)；不斷豐富居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)水平，夯實(shí)居家養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)作用。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，要嚴(yán)格按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；大力發(fā)展社區(qū)照料服務(wù)，推進(jìn)日間照料中心、老年人活動(dòng)中心等社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)；發(fā)揮社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的養(yǎng)老服務(wù)功能，具有為老年人服務(wù)功能的設(shè)施都要向老年人開放；實(shí)施社區(qū)無障礙環(huán)境改造，加快與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施改造,逐步增強(qiáng)社區(qū)的依托作用。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，要統(tǒng)籌建設(shè)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托底作用，鼓勵(lì)社會(huì)力量和境外資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；充分挖掘現(xiàn)有各類資源的潛力，降低養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的空置率，鼓勵(lì)對(duì)企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會(huì)資源進(jìn)行整合和改造興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，著力解決失能老人、高齡老人和空巢老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難的問題。
（二）推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合
2015年11月，黨的十八屆五中全會(huì)結(jié)束后不久，國務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生計(jì)生委、民政部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、全國老齡辦、中醫(yī)藥局《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》，全面部署進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合。《意見》提出，到2017年，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理制度初步建立，符合需求的專業(yè)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合人才培養(yǎng)制度基本形成，建成一批兼具醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資質(zhì)和能力的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，逐步提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為居家老年人提供上門服務(wù)的能力。到2020年，符合國情的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制機(jī)制和政策法規(guī)體系基本建立，醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)有序共享，覆蓋城鄉(xiāng)、規(guī)模適宜、功能合理、綜合連續(xù)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為居家老年人提供上門服務(wù)的能力明顯提升。首先，要建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作機(jī)制。要鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與周邊的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開展多種形式的協(xié)議合作，建設(shè)醫(yī)療養(yǎng)老聯(lián)合體等多種方式，為老年人提供一體化的健康和養(yǎng)老服務(wù)。其次，要支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展醫(yī)療服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可根據(jù)服務(wù)需求和自身能力，按相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供基本醫(yī)療服務(wù)的能力。再次，要推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)延伸至社區(qū)、家庭。推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員與社區(qū)、居家養(yǎng)老結(jié)合，與老年人家庭建立簽約服務(wù)關(guān)系，為老年人提供連續(xù)性的服務(wù)。第四，要鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)。在制定醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老相關(guān)規(guī)劃時(shí)，給社會(huì)力量舉辦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)留出空間，有條件的地方提供一站式便捷服務(wù)。第五，要鼓勵(lì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展。醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，是社會(huì)各界普遍關(guān)注的重大民生問題，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的長久之計(jì)，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。加快推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，對(duì)穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和全面建成小康社會(huì)具有重要意義。
（三）探索建立多層次長期照護(hù)保障體系
建立老年人長期照護(hù)保障體系，是近年來我國政府和學(xué)術(shù)界、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)業(yè)界共同關(guān)注的一個(gè)重要議題。這是因?yàn)椋谝唬覈啐g老人、失能老人、空巢老人數(shù)量巨大，“三多”老人大多數(shù)體弱多病，需要接受長期護(hù)理。第二，我國人口普查、衛(wèi)生主管部門的調(diào)查和一些學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，都得出一個(gè)共同的結(jié)論，我國老年人口的健康狀況不容樂觀，需要接受長期護(hù)理的老年人占相當(dāng)大的比重。第三，我國的殘疾人數(shù)量巨大。殘疾人的康復(fù)和護(hù)理問題成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。在殘疾人中，老年殘疾人的長期護(hù)理問題更加突出。第四，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，尤其是家庭的小型化，使得家庭成員越來越難以承擔(dān)失能失智老年人的護(hù)理服務(wù)重?fù)?dān)。只有適時(shí)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，才能有效的解決這些問題。可以說，建立我國長期照護(hù)保障體系，已經(jīng)沒有向后推延的時(shí)間了。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見》明確提出，要進(jìn)一步開發(fā)包括長期商業(yè)護(hù)理保險(xiǎn)在內(nèi)的多種老年護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品，鼓勵(lì)有條件的地方探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，積極探索多元化的保險(xiǎn)籌資模式，保障老年人長期護(hù)理服務(wù)需求。鼓勵(lì)老年人投保長期護(hù)理保險(xiǎn)產(chǎn)品。與此同時(shí)，要大力開展老年人照護(hù)服務(wù)。要探索建立從居家、社區(qū)到專業(yè)機(jī)構(gòu)等比較健全的專業(yè)照護(hù)服務(wù)提供體系。要落實(shí)好將有關(guān)醫(yī)療康復(fù)項(xiàng)目納入基本醫(yī)療保障范圍的政策，為失能、部分失能老年人治療性康復(fù)提供相應(yīng)保障。
（四）建立健全居家養(yǎng)老支持政策
居家養(yǎng)老是我國老年人最主要的養(yǎng)老方式，因此必須建立健全居家養(yǎng)老的支持政策，以鞏固居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位。黨的十八屆五中全會(huì)《建議》明確提出，要“注重家庭發(fā)展”。首先，要落實(shí)家庭成員贍養(yǎng)和扶養(yǎng)老人的法律責(zé)任。為此，必須明確作為贍養(yǎng)人的家庭成員對(duì)老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)。其次，要探索建立居家養(yǎng)老的支持政策。保障老年人的居住條件，鼓勵(lì)家庭成員與老年人共同生活或者就近居住，為家庭成員照料老年人提供幫助和便利，發(fā)揮家庭對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)保障功能。用人單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定保障贍養(yǎng)人探親休假和請(qǐng)假照護(hù)老年人的權(quán)利。鼓勵(lì)慈善組織及其他社會(huì)組織和個(gè)人對(duì)老年人及其家庭提供幫助。再次，要發(fā)揮土地、住房以及財(cái)產(chǎn)性收入的養(yǎng)老保障作用。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，促進(jìn)老年人個(gè)人承包土地的合理流轉(zhuǎn)，發(fā)揮農(nóng)村土地對(duì)養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)保障功能。盤活老年人的不動(dòng)產(chǎn)，探索以房養(yǎng)老模式，鼓勵(lì)老年人通過住房“倒按揭”或其他財(cái)產(chǎn)性收入用于養(yǎng)老。與此同時(shí)，必須充分發(fā)揮老年人在家庭建設(shè)中的重要作用。要充分發(fā)揮老年人在傳承傳統(tǒng)文化、倡導(dǎo)文明家風(fēng)方面的優(yōu)勢(shì)作用，推動(dòng)文明家庭、最美家庭建設(shè)。調(diào)動(dòng)老年人積極性，開展家庭建設(shè)和家務(wù)勞動(dòng)，為代際傳遞和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。要制定實(shí)施有利于家庭發(fā)展政策措施，實(shí)施有利于家庭發(fā)展的戶籍政策、住房政策和稅收政策，鼓勵(lì)和支持家庭成員與老年人共同或就近居住。要大力構(gòu)建老少共融的家庭文化。強(qiáng)化未成年人、成年人和老年人家庭成員間的互諒互利。鼓勵(lì)老年人滿足自我照顧、自我服務(wù)需求的參與方式。
（五）推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革發(fā)展
在我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。問題不在于公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所占比重過高，主要是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)形式單一、封閉運(yùn)行、床位不足、效率低下，成為社會(huì)各界廣為詬病的頑疾。因此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革已是大勢(shì)所趨，并已經(jīng)提上有關(guān)方面的議程。問題是公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)究竟應(yīng)該如何改革。公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的改革不應(yīng)該是簡單的改制或民營化，必須分類指導(dǎo)。具體來說，主要是兩大類。一類是民營化改革或公建民營，有條件的地方可以積極穩(wěn)妥地把專門面向社會(huì)提供經(jīng)營性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制成為企業(yè)，政府投資興辦的一部分養(yǎng)老床位通過公建民營等方式管理運(yùn)營，從而適度降低公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)所占的比重。另一類是繼續(xù)保留公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但必須改革其職能定位。要根據(jù)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，建設(shè)成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型的、面向失能半失能老人的“專科”型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除承擔(dān)政府應(yīng)該“兜底”的“三無”和“五保”老人中的失能半失能老年人入住，對(duì)低收入老人、經(jīng)濟(jì)困難老人中的失能半失能老人提供低收費(fèi)入住外，也應(yīng)該面向其他失能半失能老人提供入住服務(wù)。對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老人的資格條件必須嚴(yán)格限制為失能半失能老人。申請(qǐng)入住公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失能半失能老人，必須經(jīng)過相應(yīng)的評(píng)估，才能決定公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是否應(yīng)該接受入住，以及入住什么樣的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這既可以有效的緩解目前公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的困境，也可以更有針對(duì)性的解決目前養(yǎng)老服務(wù)需求最迫切、也最困難的失能半失能老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難的問題。
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