作為農村金融改革的一項重要創新，農地抵押即將迎來頂層設計。據《經濟參考報》，由央行牽頭起草的農村承包土地經營權、農民住房財產權等兩權抵押貸款試點指導方案目前已經上報中央全面深化改革領導小組，有望近期出臺。
在自主自愿風險可控的前提下，方案對于試點沒有數量限制，各地以縣為單位提出申請向央行備案，鼓勵產糧大縣優先申報。今后在試點地區，針對農地抵押的部分現行法律限制將被突破。
報道還援引專家觀點稱，此次指導方案最大的意義在于明確了試點地區可以暫時突破法律限制，具體到是哪些法律條文可以突破，之后將會下發進一步的文件進行詳解。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文此前在接受《經濟參考報》采訪時表示，典型案例就是上海自貿區，靠立法機關在一定期限內在一定范圍進行授權，同意在特定地區不實行部分法律的部分條款。如果試點效果好就是未來修法的重要依據，如果效果不好就退回去，再想其他辦法。
目前的局面是國家政策和現行法律“打架了”。據不完全統計，目前全國已有超過20個省份的相關地區正在開展試點。但開展該項業務的地區，都或多或少因為法律、政策的現實阻礙而面臨重重困難。因為要推進這項工作，涉及的一系列法律法規都有待修改，包括《土地管理法》《物權法》《擔保法》等。目前，這些法律規定農村土地的使用權不能出讓、出租或抵押和擔保，直接導致相關工作不能合法開展。在相關條款尚未修改的情況下，一旦當事人之間發生抵押權糾紛，將面臨抵押權無法實現的法律風險。
而2014年中央一號文件明確，在落實農村土地集體所有權的基礎上，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。不久前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，也提出要按照全國統一安排，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點。
一位了解農村金融業務的地方銀監局人士對《經濟參考報》說，由于法律障礙沒有突破，實際上農地和宅基地等在市場上不能實現完全自由地流通，因此風險通道實際上沒有打開，銀行對發放土地經營權抵押貸款積極性不是很高。“大部分銀行放貸都是通過和擔保公司合作，但除非是政策性的擔保公司，否則一般的擔保公司也是不愿意介入的。”他坦言，除此之外，在農村，很多土地的流轉并非通過正規流轉平臺，而是私下流轉，這中間經常會發生“扯皮”的事，因此也會影響貸款發放，挫傷銀行的積極性。
此次上報深改組的試點方案提出，債務到期后，借款人如不履行還款，金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利的前提下，可依法采取多種方式進行處置。而這也是一直以來業內人士討論的焦點：當出現壞賬時，該如何更好地保證金融機構和農民雙方的應有權利。
“在實際操作中，現在用于抵押的更多是一種用益物權，根據土地一年能產出多少糧食、有多少價值來抵押，所以水田和旱地的抵押價值是不同的。”有監管層人士表示，無論是承包地的經營權，還是宅基地的財產權，都只是細分產權，而不是一個完整的可用于抵押的產權，這才是現在處置不良資產時面臨的最大挑戰。
此外，農地抵押融資還涉及到對農地進行價值評估。當前，我國還沒有專業的土地承包經營權價值評估機制及評估規則。
同時，在已經開展試點的地區也發現了一些農地抵押融資難題。據新華網，早在2012年3月就開始開展試點的安徽省合肥市長豐縣農委農經科科長胡傳排說，農地抵押貸款難以擴張的原因在于，它仍然是一種“信用貸款”，這種抵押解決不了銀行風險：比如借貸農戶虧損了、跑路了，銀行手上的農村土地承包經營權也很難馬上再流轉，即使流轉掉，也難抵貸款。
《21世紀經濟報道》在今年2月初的報道中總結成都試點經驗稱，貸款周期長、金額低，還貸周期短，成為制約農村土地經營權抵押貸款推廣的主要原因。
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