A集團公司是一家生產大型機械設備的企業，為擴大再生產的需要，計劃新增一條生產線以滿足日益增加的市場需求。2013年5月，A集團公司經過合法的招投標程序將建設工程發包給B建筑公司，并與B建筑公司簽訂了專門的安全生產管理協議。B建筑公司進場施工后，A集團公司認為既然已按規定將建設工程發包給B建筑公司并與之簽訂了專門的安全生產管理協議，便未對B建筑公司的安全生產工作進行統一協調、管理，也未定期對其進行安全檢查。
2013年10月份，B建筑公司在施工過程中，發生一起死亡2人的機械傷害事故。當地政府接到事故報告后，立即成立由安全監管局、建設局、監察局、公安局、總工會等部門組成并邀請人民檢察院參加的事故調查組對該事故進行調查。通過調查取證，事故調查組認定B建筑公司存在對施工現場安全監管不嚴格、安全防護措施不完善、對員工教育不到位等行為，違反了原《安全生產法》第四條和第三十六條的規定，對該起事故的發生負有主要責任。同時，事故調查組認為，A集團公司未對B建筑公司的安全生產工作進行統一協調、管理，存在“以包代管”、“包而不管”的問題，違反了原《安全生產法》第四十一條的規定，對該起事故的發生也負有一定責任。
由于B建筑公司對事故的發生負有主要責任，安全監管局根據《生產安全事故報告和調查處理條例》(國務院令第493號)第三十七條第一項“事故發生單位對事故發生負有責任的，依照下列規定處以罰款：(一)發生一般事故的，處10萬元以上20萬元以下的罰款”的規定，對其作出了行政處罰。對于A集團公司違反原《安全生產法》第四十一條規定的行為，因原《安全生產法》雖然規定了要對承包單位的安全生產工作統一協調、管理，但并未就此類安全生產違法行為應當承擔的法律責任作出具體規定，安全監管局無法依照原《安全生產法》及相關安全生產法律法規追究其行政責任。
案例評析
實踐中，生產經營項目、場所發包或者出租的情況非常普遍，有些生產經營單位安全管理工作混亂，存在“以包代管”、“以租代管”的問題，對承包單位、承租單位的安全生產不聞不問，導致事故隱患大量存在，類似生產安全事故時有發生。為此，新《安全生產法》第四十六第二款規定：生產經營項目、場所發包或者出租給其他單位的，生產經營單位應當與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產管理職責;生產經營單位對承包單位、承租單位的安全生產工作統一協調、管理，定期進行安全檢查，發現安全問題的，應當及時督促整改。本條款是對原《安全生產法》第四十一條第二款的修改，與原法條相比，將“生產經營項目、場所有多個承包單位、承租單位的”，修改為“生產經營項目、場所發包或者出租給其他單位的”，同時增加“定期進行安全檢查，發現安全問題的，應當及時督促整改”的規定，使本規定更加周密，有利于加強生產經營項目發包、出租的安全管理。
根據本條規定，生產經營項目、場所發包或者出租給其他單位時，生產經營單位首先要與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議，或者在承包合同、租賃合同中約定各自的安全生產管理職責。這種專門協議或者專項條款，對于明確生產經營單位與承包單位、承租單位各自的安全生產管理職責，促使其加強安全生產管理，具有重要意義。同時，也是發生生產安全事故后判斷各方責任的重要依據。
其次，無論安全生產管理職責如何劃分，作為發包單位、出租單位的生產經營單位，對承包單位、承租單位的安全生產工作應當統一協調、管理。這是其法定義務，不得通過安全生產管理協議或者承包合同、租賃合同免除或者轉嫁給承包單位、承租單位。在協議中轉嫁義務的，相關條款無效。這樣規定，一方面是因為各個承包、承租部分共同構成一個有機聯系的整體，不僅要做好各承包單位、承租單位內部的安全生產工作，還需要在各承包單位、承租單位之間做好協調、管理工作，只有這樣，才能保障各自的生產安全以及整個項目、場所的生產安全;另一方面，在生產經營項目、場所發包或者出租的情況下，每個承包單位、承租單位都只能負責其中的部分項目、場所的安全生產管理，難以對整個項目、場所的安全生產工作統一協調、管理。因此，法律規定由發包或者出租的生產經營單位承擔這項義務是恰當的，有利于明確責任。生產經營單位未對承包單位、承租單位的安全生產統一協調、管理的，依照本法有關規定追求其法律責任。
第三，生產經營單位應定期對承包單位、承租單位進行安全檢查，發現安全問題的，應當及時督促整改。這一規定既進一步明確了發包單位、出租單位的責任，避免“以包代管”、“包而不管”問題的發生，同時也為其進行安全生產檢查以及督促承包單位、承租單位整改安全生產問題提供了法律依據。
此外，加大對安全生產違法行為的責任追究力度也是新《安全生產法》的亮點之一。本案若發生在2014年12月1日新《安全生產法》正式實施后，當事人將受到更加嚴厲的安全生產行政責任追究。根據新《安全生產法》第一百零九條第一項“發生生產安全事故，對負有責任的生產經營單位除要求其依法承擔相應的賠償等責任外，由安全生產監督管理部門依照下列規定處以罰款：(一)發生一般事故的，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款”的規定，B建筑公司會受到罰款20萬至50萬的行政處罰。同時，根據新《安全生產法》第一百條第二款“生產經營單位未與承包單位、承租單位簽訂專門的安全生產管理協議或者未在承包合同、租賃合同中明確各自的安全生產管理職責，或者未對承包單位、承租單位的安全生產統一協調、管理的，責令限期改正，可以處五萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處一萬元以下的罰款;逾期未改正的，責令停產停業整頓”的規定，A集團公司將受到罰款5萬以下的行政處罰，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員將受到罰款1萬以下的行政處罰。
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