1、建立新的財政稅收體制：將沿用多年的財政包干制改造為新的分稅制，從而改造中央政府與地方政府的財政及稅收關系。
分稅制的推行是改革史上一個轉折性的事件，它帶來的最重要的結果，是中央在經濟權力和利益的分配中重新獲得主動權。
2、啟動金融－銀行體系的改革：建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制，推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化；
3、進行外匯管理體制改革：宣布取消雙重匯率制，自1994年的1月1日起，兩種匯率實行并軌，實行“以市場供求為基礎、單一的有管理浮動匯率”，人民幣兌美元的匯率定為8.72元兌1美元，比之前的官方匯率5.7元貶值33%。
4、推進國有企業的改革：建立以股份制改造為目標的現代企業制度；
5、建立新的社會保障制度：實行社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險制度。
6、啟動城市化建設：從1998年到2001年間，當局發行長期建設國債5100億元，各大國有商業發放同等額度的“配套資金”，主要投資于基礎設施，如高速公路、交通、發電和大型水利工程，同時，中央銀行先后七次降低存貸款利率，增加了貨幣供應。
7、開放外貿的進出口自主權：國務院相繼出臺政策允許民營企業自營出口，價廉物美的中國商品開始遠征全球，從而催生了“中國制造”的繁榮景象。
8、刺激內需，開放房地產市場：1998年7月，國務院做出重大決定，黨政機關一律停止實行了40多年的實物分配福利房的做法，推行住房分配貨幣化。幾乎同時，中國人民銀行頒布《個人住房貸款管理辦法》，允許商業銀行開展住房按揭貸款的服務。這兩大措施，直接刺激了房地產業的復蘇。
我看朱镕基改革
在1990年代之后，中國的經濟政策發生了微妙的目標性轉移：前十余年的目標是復蘇經濟，解決生產能力不足的問題，因此放縱民間，舉凡有利于生產力提升的俱得到鼓勵，即便突破了法律底線，亦受到容忍；自此之后，改革目標已轉移為加強執政集團的領導能力，增強控制力以及在發展中獲得更多的利益，于是，中央向地方收權，政府與民間爭利，集權主義“再度郎歸來”。
1991年底，年屆60歲的朱镕基被鄧小平從上海市委書記任上抽調入京，出任主管經濟的副總理，從此開始了長達十二年之久、帶有鮮明個性的朱氏治理時代。朱镕基自大學畢業不久即進入國家計委，其后在石油部門、國家經委、中國社科院工業經濟研究所、上海市工作歷練，熟悉宏觀、產業、學術及地方經濟各個環節，是一位罕見的實務及理論大家，其為人不茍言笑，以嚴厲、高效、清廉著稱。在他的治理下，經濟變革呈現出鮮明的集權化特征。
分稅制：從增量改革到整體改革
朱镕基上任之后，即以霹靂手段整頓經濟秩序，他采用銀行注資周轉和政府直接干預的方式，解除了國有企業之間的“三角債”難題，快刀斬亂麻的手法讓人耳目一新，隨即他親自兼任中國人民銀行行長，對民間融資行為進行嚴厲打擊，在爭議頗大的沈太福集資案中，力排眾議，將沈太福處以極刑。1993年，中國經濟再度出現投資過熱，上半年全國固定資產投資增長69％，生產資料價格總指數上漲44.7％。國務院出臺“國十六條”緊急“降溫”，其中包括，提高存款和貸款利率，全面削減基本建設投資，重新審查地方批準的經濟開發區，整頓海南、廣西北海以及上海的房產投資熱。這些措施呈現出行政主導、積極干預的明快特征，并迅速取得見效。
在這一過程中，中央政府形成了新的改革思路，在決策層看來，中國改革走過了十五年的漸進式增量改革之后，應該進入整體改革的新階段，經濟體制乃是一部配置資源的機器，長期在體制外打“外圍戰”會帶來一系列的問題，因此必須把改革的對象與重點放在體制之內，使之與蓬勃發展中的、市場化的體制外力量形成制度性的匹配。1993年11月14日，中共中央十四屆三中全會召開，會議通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出“整體推進，重點突破”的新改革戰略，宣布未來的改革將不只在邊緣地帶進攻，而且要在國有部門打“攻堅戰”。
在這一戰略的引領之下，吳敬璉等人提出的整體配套體制改革方案被接納，中央政府圍繞價格、財政和稅收三大主題，實施了一系列的重大變革。其主要政策安排包括：
建立新的財政稅收體制：將沿用多年的財政包干制改造為新的分稅制，從而改造中央政府與地方政府的財政及稅收關系；
啟動金融－銀行體系的改革：建立在中央政府領導下獨立執行貨幣政策的中央銀行體制，推進現有國有專業銀行的商業化經營和商業銀行的多元化；
進行外匯管理體制改革：宣布取消雙重匯率制，自1994年的1月1日起，兩種匯率實行并軌，實行“以市場供求為基礎、單一的有管理浮動匯率”，人民幣兌美元的匯率定為8.72元兌1美元，比之前的官方匯率5.7元貶值33%。
推進國有企業的改革：建立以股份制改造為目標的現代企業制度；
建立新的社會保障制度：實行社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工養老和醫療保險制度。
這些政策中，最為引人矚目的是分稅制的提出，它對后來的中國經濟格局影響最大，同時，也最具有爭議性。
以分稅制取代財政大包干制，目的就是改變中央政府在收入分配上的被動局面。在朱镕基和他的幕僚們看來，中央與地方政府的財權和事權必須進行重新的“合理設置”，否則，宏觀調控將缺乏堅實基礎。如果中央政府在改革中行動遲緩，地方則積極試點和力求擴展，那么，加快改革很容易被理解為自下而上地沖破中央的領導和管理。
1993年7月23日，朱镕基在全國財政會議上首次正式提出分稅制的想法，一個多月后，分稅制改革的第一個方案出臺，中央將稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，消費稅、關稅劃為中央固定收入，企業所得稅按納稅人隸屬關系分別劃歸中央和地方；增值稅在中央與地方之間按75∶25的比例分成。為了說服各省，朱镕基在隨后的兩個多月里，奔波全國，一一說服，其間頗多拉鋸、妥協。那段時期的朱镕基壓力非常之大，到處都是反對之聲，他首站去的就是在財政大包干制度下得益最大的廣東省，自謂“不入虎穴，焉得虎子”。朱镕基成功地說服了廣東省，作為“代價”，他同意將土地出讓收入部分歸于地方政府，這為日后的“土地財政”埋下伏筆。
分稅制的實施成效非常顯著，在這項制度執行的第一年——1994年，中央的財政收入比上一年就猛增200%，占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%，但財政支出占全國總支出比例比上年只增加2個百分點。
分稅制的推行是改革史上一個轉折性的事件，它帶來的最重要的結果，是中央在經濟權力和利益的分配中重新獲得主動權。從1995年到朱镕基退任的2004年，中央財政收入平均占國家財政總收入的52%，但財政支出平均只占國家財政總支出的30%。
在原理上，分稅制是一項聯邦財稅制度，世界上大多數市場經濟國家均采用不同形式的分稅制，然而這一制度在中國卻發生“變異”，成為了中央實現經濟集權的手段。作為分稅制的首倡者之一，吳敬璉在晚年對這一制度的實行現狀非常不滿，在他看來，推行分稅制的前提是必須清晰地劃分中央與地方的事權和支出分配，然而這兩項都被刻意地“回避”了。
首先是事權不清，特別是中央政府，將公共服務部分的大部分支出轉嫁到了縣以及縣以下的政府頭上，以2004年為例，地方財政收入占全國財政總收入約為45%，但財政支出卻占全國財政總支出的約72%。在教育事業費上，中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助方面，地方財政支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。在中央把省里的部分稅權上收的同時，地方也上行下效。地市政府的財政稅收上收到省里，而地市一級則把縣鄉財政稅收上收到地市，其結果是，省級以下地方政府的財權只有余下不到17%的水平，卻負擔80%的民生和絕大部分公共事務的支出。由于“支出責任”的過度分散化，逼得地方政府不得不把自己變成“企業”去賺錢。
其次是轉移支付制度不完善，中央將大部分稅收持于手中，卻不公開財政支出細目，拒絕建立對話協商機制，應轉移到地方的那部分從來不與地方討論，不接受監督，而是以“項目建設”的方式落實，投資及決策權力集中于國務院的發展改革委員會及各大部委，地方政府毫無話語權，只好在北京設立“駐京辦”，出現了所謂“跑部錢進”的惡劣局面。地方一“跑部”，中央的權威當然就至高無上了。
這兩個問題，用直白的話說就是：地方把大部分的錢交上去了，但要花的錢卻越來越多，中央把大部分的錢收上來了，但怎么花卻從不跟地方商量。C.E.林德布洛姆在《政治與市場：世界的政治－經濟制度》一書中曾揭示說，政治權力制度在更宏觀的層面上為經濟運行規定了一種基本環境，形成了所謂的“統率性規則”。基礎于聯邦政體的分稅制在中央集權政體的中國發生“變異”，正是這一規則的生動體現。
1998年的“三駕馬車”
1998年3月，朱镕基當選新一屆的國務院總理。在全國“兩會”的記者招待會上，他即席慷慨發言，宣稱：“不管前面是地雷陣還是萬丈深淵，我都將一往無前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死而后已。”也正是在這一年，他為日后的中國經濟打造出了“三駕馬車”。
從1997年夏季開始，美國的對沖基金狙擊亞洲各國貨幣，引爆“東亞金融危機”，泰國、馬來西亞、菲律賓、印尼及韓國的資本市場相繼失守，菲律賓、馬來西亞和印尼的中產階級財產分別縮水50％、61％和37％，香港、新加坡和泰國的居民資產則跌去了44％、43％和41％。金融風暴肆虐周邊各國，自然會影響到中國的產業經濟和民眾心態，股市陷入低迷，消費市場更是一派蕭條，到1997年中期，全國的工業庫存產品總值超過了3萬億元，出現了“結構性過剩”的現象。朱镕基在國務會議上承認，百分之九十五的工業品都是供大于求，“東西多了，沒有不多的”。更讓人擔憂的是，當時國有企業的下崗工人總數達到了創記錄的1275萬人，其中只有少數找到新工作。進入1998年的6月，長江流域遭受百年一遇的大洪水，29個省市受災，死亡4150人，直接經濟損失2551億元。在金融危機和天災的雙重打壓下，中國出現自1988年之后的又一次大蕭條。
正是在這種“稍有不慎，便可能跌入萬丈深淵”的時刻，朱镕基以三大經濟政策，將中國經濟強行拉出泥潭。
啟動城市化建設：朱镕基宣布執行“積極的財政政策”，從1998年到2001年間，當局發行長期建設國債5100億元，各大國有商業發放同等額度的“配套資金”，主要投資于基礎設施，如高速公路、交通、發電和大型水利工程，同時，中央銀行先后七次降低存貸款利率，增加了貨幣供應。
開放外貿的進出口自主權：國務院相繼出臺政策允許民營企業自營出口，大大刺激了外貿的積極性。東亞金融危機后，亞洲四小龍經濟元氣大傷，相對而言，未受重傷的中國經濟則出現了“水落石出”的效應，價廉物美的中國商品開始遠征全球，從而催生了“中國制造”的繁榮景象。
刺激內需，開放房地產市場：1998年7月，國務院做出重大決定，黨政機關一律停止實行了40多年的實物分配福利房的做法，推行住房分配貨幣化。幾乎同時，中國人民銀行頒布《個人住房貸款管理辦法》，允許商業銀行開展住房按揭貸款的服務。這兩大措施，直接刺激了房地產業的復蘇。
這三大政策分別著力于投資、出口和內需，由此構成拉動經濟復蘇的“三架馬車”。在哀鴻遍地的1998年，中國經濟率先觸底反彈，“否極泰來”。正如全球經濟史上一再發生的景象一樣，一次重大的經濟危機往往會伴生出一個經濟強國，在危機四伏的東亞金融風暴中，中國幸運地扮演了這樣的一個角色，它不但沒有被擊倒，甚至逆流而上，一舉取代日本而成為亞洲經濟的火車頭。
國有企業的絕地復蘇
在朱镕基當政之前，國有企業改革一直以放權讓利和推行承包制為改革的主要手段，至1992年6月，國務院還頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，賦予企業十四項經營自主權。然而，這些試圖繞開產權清晰而展開的種種放權性措施，都被證明是極其失敗的。進入1995年之后，國有企業的經營狀況持續惡化，幾乎到了難以為繼的地步，國務院發展研究中心的一份報告顯示，國營企業的虧損面超過40％，企業負債率平均高達78.9％，與10年前相比，資產增長了4.1倍，債務則增長8.6倍。
朱镕基很快放棄了沿襲了十多年的思路。他認定國家已經無力照顧數以十萬計的“親生兒子”們，必須有所放棄。1995年9月28日，中共十四屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，對國有企業改革提出了新的思路，宣布實行“抓大放小”的改革戰略。
所謂放小，就是將那些經營業績不好、非關支柱的地方中小型國有企業以“關停并轉”為名，向民間出售，若無人要，則予以破產。此舉在當時的意識形態領域引起很大爭議，保守者視之為“國有資產流失”，有人寫“萬言書”控訴朱镕基為國有經濟的“敗家子”。
所謂抓大，就是模仿日韓的大公司模式，選擇一些有市場競爭力的企業，在金融信貸政策上予以扶持，通過“實業－金融”混業經營模式使之迅速壯大。1996年，中央政府對1000戶重點企業中的300家明確了各種信貸扶持政策。同時，國家經貿委宣布，未來幾年將重點扶植寶鋼、海爾、江南造船、華北制藥、北大方正、長虹等6家公司，力爭使它們在2010年進入“世界500強”。在中央政府確定了“國家隊”之后，各省應聲而動，紛紛開出自己的扶持名單，宣布將在若干年內將它們送進“中國500強企業”，而各地市則相應地提出了打造“省級百強企業”的構想。
然而到1998年，“抓大放小”戰略忽然終止。在東亞金融風暴中，日本及韓國很多奉行混業經營模式的大財團相繼陷入困境，特別是韓國大宇集團的破產，給中國經濟界以極大的刺激。此后，“抓大”戰略悄然轉軌，國有資本開始從紡織、家電、食品等一百多個競爭性領域中次第退出，轉而在資源、能源、重化等所謂戰略性部門形成了主導和壟斷的地位，這些領域中的國有資產進行了大規模的重組。在當年，這一策略被稱為“國退民進”，此所謂“退”，并非指國有經濟退出產業領域，而是退縮到產業的上游地帶，以形成寡頭或多寡頭經營的優勢。
“國退民進”運動從1997年開始試驗，1998年大規模推廣，一直到2003年進入尾聲，它意味著二十年來以機制轉換和放權搞活為主題的國有企業改革運動的悄然終結，中國企業的所有制格局為之一改。2002年，一份《中國私營企業調查報告》顯示，在過去的四年里，有25.7%的被調查的私營企業是由國有和集體“改制”而來，在這些企業中，以東部地區的所占的比重最大，為45.6%，也就是說，將近一半左右的東部私人企業是由國有企業改制而成的。
一個令人吃驚的事實是，作為國有企業改革最重大的戰略調整，“國退民進”一直沒有形成一個全國性的、法制化改革方案，這是本次改革最奇異的地方，各地依照“摸著石頭過河”的思路，八仙過海，各顯神通，出現了數十種產權量化出讓的手法。國有企業經營者與地方政府、銀行上下其手，據國有資產為己有，而數以千萬計的產業工人則以“工齡買斷”的方式（一般是一年工齡折算為800到2000元，南方低，北方高）被迫離開工作崗位。
有一個細節應該被記錄下來：按當時官方的統計顯示，全國下崗工人的總量約為1500萬人，成了非常可怕的“社會炸彈”。在1998年前后，世界銀行和國務院體改辦課題組分別對社保欠帳的數目進行過估算，一個比較接近的數目是2萬億元。一些經濟學家和官員建議，劃撥近2萬億元國有資產存量“做實”老職工的社會保障個人帳戶，以補償這些下崗工人為改革所付出的代價。2000年初，國家體改辦擬定了相關計劃，最終卻遭到國務院的否決，其理由是“把國有資產變成了職工的私人資產，明擺著是國有資產的流失”。晚年吳敬璉在評論這一往事時，用了八個字：“非不能也，是不為也”。
產權清晰化運動中的經營層暴富以及上千萬產業工人的被拋棄，再次以非常血腥的方式展現出中國經濟變革的殘酷一面：非均衡的發展造成非均衡的財富分配，在經濟復蘇和物質財富增長的過程中，基層農民及產業工人付出了最大的代價。
“大國崛起”與朱氏邏輯
朱镕基在1994年和1998年的兩次精彩表現，讓他成為上世紀末最后幾年里全球最引人矚目的政治家和經濟治理大師。在之后的2001年，他又通過艱難的談判，率領中國加入了關貿總協定組織（即日后的WTO）。在他的治理下，中國創造了連續十二年沒有爆發通貨膨脹、年均GDP增長高達9％的經濟奇跡，消費者物價指數（CPI）長期低于3％（在1998年到2001年期間，CPI分別為－0.6％、－1.3％、0.8％和0.7％）。這段時期堪稱當代中國歷史上經濟發展最快的“黃金時間”，也是自1870年代洋務運動之后，國民財富積聚最多的“大國崛起”年代，在這期間，中國的經濟總量相繼超過了法國、英國和德國，躍居世界第三。
中國經濟在產業結構、國有經濟盈利模式、制造業格局、地方財政收入模式以及國民財富分配等諸多方面，均發生了戲劇性的重大轉變。
首先是產業結構從輕型化向重型化的戰略性轉型。
隨著公路交通投資以及房地產市場的升溫，中國從此進入城市化建設的新時期，各種原材料及能源因緊缺而價格一路飛漲，特別是水泥、鋼鐵的價格到了“一月三價”的地步，進而刺激了對上游產業的大規模投資。2002年，全國鋼鐵行業的投資總額為710億元，比上年增長45.9％，2003年，這個數字達到了1329億元，投資增長96％。與鋼鐵行業類似的是，電解鋁的投資增長了92.9％，水泥投資增長121.9％。
與能源產業投資熱的迅猛升溫幾乎同時展開的是，國有企業集團正策略性地向產業上游領域“退縮”，它們因此成為了此輪投資浪潮的最大獲益者。到2003年前后，國有經濟的面貌已煥然一新。朱镕基在離任前的最后一項重要布局是設立了國有資產監督管理委員會，將壟斷能力最強、資產規模最大的189家超大型國有企業定義為“中央企業”，其資產總額7.13萬億元，所有者權益2.59萬億元，基本聚集于石油、鋼鐵、金融、通訊等傳統壟斷性產業，這些“中央隊”成為國有經濟的“基本盤”。
在產業的中下游，由民營企業集團控制的服裝、食品及機械、電子制造產業則成為了外貿政策放松的獲益者，廣東、浙江以及江蘇等省的中小企業紛紛轉戰國際市場，制造能力得到了極大的釋放，“Made in China”對全球的制造業格局產生了深遠的、不可逆轉的影響。
房地產市場的“松綁”則帶來三個重大效應。
其一，在分稅制改革中喪失稅源的地方政府以出讓土地為主要增收手段，1998年之后，各地把出售土地成為開拓收入的重要來源，以“城市經營”為名，大肆炒作地價。2005年，全國地方財政收入1.44萬億元，而同年，作為地方政府預算外收入的土地出讓金收入高達5500億元，約為三分之一，到2012年，土地出讓金收入已達到2.68萬億元，占地方財政收入的48.4%，加上1.8萬億元的土地相關稅收收入（其中一小部分與中央分享），地方政府對土地形成嚴重的依賴。地價高漲不止，成為困擾中國經濟的一個頑癥。
其二，房地產替代制造業成為新的高盈利產業，到2001年，在名列[福布斯]中國富豪榜的前一百位富豪有六成來自地產業，其后十余年這一比例從未下降過，這當然讓從事制造業的企業家們非常的沮喪。在美國歷史上，盡管也有地產暴漲的時期，但在名列全美前一百位的富豪中，地產商的比例從來沒有超過百分之五。
其三，隨著中心城市房價的持續上漲及貨幣的大規模增發，越來越多的城市居民購買房產，視之為財富增值及抵抗通貨膨脹的避險性投資，在后來的十余年內，房價水漲船高，成為民間財富配置的“變壓器”。農民、城市低收入階層以及剛剛進入職場的年輕人，在這輪財富暴漲期中幾無所得，尤其是80后、90后一代，不得不將未來的二十年、乃至三十年生命“透支”于一套房子。
上述演變呈現出非常清晰的軌跡，構筑出二十一世紀中國的基本面貌，直至今日，所有的經濟特征仍未跳出朱镕基當年布下的“變革之局”。1994年之后的重新集權是一整套精心設計的關于國家能力建設的制度改革，中央政府重新獲得了經濟的主導權，并通過靈活的貨幣、信貸和產業政策，將之牢牢握于手中。
朱镕基的經濟思想很難籠統地用“計劃經濟”或“市場經濟”來定義，事實上，他遭到過來自保守派及自由派兩個方面的猛烈夾擊。1996年12月，朱镕基觀看話劇《商鞅》，當演至商鞅被車裂而死時，他“為劇情所動，潸然淚下”。這是一個很有歷史寓意的場景。更準確地說，朱镕基既不是保守派，也不是自由派，他確乎是一位傾力重塑中央權威的經濟集權主義者，在中國歷史上，堪與之相比較的正是那些才華超眾、褒貶不一的集權主義大師們——從商鞅、桑弘羊、劉晏、王安石到宋子文。也許很多年后，人們仍然會為如何評價朱镕基而爭論不休。
本文內容摘自吳曉波作品《歷代經濟變革得失》。
作者：吳曉波，1968年生人，畢業于復旦大學新聞系。財經作家，“藍獅子”財經圖書出版人，上海交通大學、暨南大學EMBA課程教授，常年從事公司研究。2009年被《南方人物周刊》評為年度“中國青年領袖”。
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