國有企業改革是指國有企業實行公司制改造、組建企業集團、股份合作改組、租賃經營和兼并、合并、出售等改革。

國有企業改革的歷程

　　我國國有企業改革從1978年度試點開始，迄今為止，先后經歷了四個發展階段。

　　(一)“放權讓利”階段

　　1978～1983年，這一階段以擴大企業經營自主權和增加國有企業留利和利潤包干等措施，調動企業完成計劃和增產增收的積極性。1979年，在農村推行家庭聯產承包責任制的同時，國務院制定并頒布了《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》，試行“利潤留成”等五個文件，明確規定計劃、銷售、職工福利基金和獎勵基金使用權，揭開了國有企業改革的序幕。到1981年全國有50％的國有企業加入試點中。從1979年開始實行企業基金制度，1980年開始推行企業利潤分成制度、國有企業流動資金撥改貸制度，逐個企業按實際情況核定利潤留成比例和生產發展基金、職工獎勵和福利基金三項基金的使用比例。國有企業對國撥資金逐步實行有償使用。試點企業開始有了一定的經營自主權和自主支配的資金。

　　通過這一階段的改革，企業有了一定的生產自主權，開始成為獨立的利益主體，企業和職工的積極性都有所提高，并對傳統計劃經濟體制打開了缺口。但是，擴大企業自主權的改革思路是在計劃經濟的框框下進行的，這一階段的改革仍是以產品生產者而不是以商品生產者為國有企業改革的目標。1981年11月國務院批準的《關于實行工業生產經營責任制若干問題的暫行規定》中，又明確要求實行經濟責任制的單位，必須保證全面完成國家計劃。

　　國有企業的“放權讓利”改革，調動了企業和職工的積極性。但是改革僅僅是初步的嘗試，企業還沒有改變其行政附屬物的地位。中央賦予企業的各項權利沒有得到有效落實，改革需要深入進行。

　　(二)試行兩步“利改稅”階段

　　1983～1986年，試行兩步“利改稅”階段。早在1980年，就進行了“以稅代利”的試點，總體上效果是好的。這是從認識和實踐上探索以稅收方式解決國家和企業的分配關系的一種嘗試。但在企業擴權讓利過程中，有關人士發現，處理政府和企業分配關系的有關規定既不科學，也不規范，無論是利潤總額還是利潤超額留成，都存在苦樂不均、鞭打快牛的問題。

　　1983年4月，國務院批轉了財政部關于全國利改稅工作會議報告和關于國營企業利改稅試行辦法。標志著第一步利改稅的開始。第一步利改稅規定國有大中型企業實現利潤按55％的稅率向國家繳納所得稅，稅后利潤實行利潤分成或繳納企業收入調節稅；國有小企業實現的利潤按八級超額累進稅制繳納所得稅。第一步利改稅的出發點是好的，試圖規范國家和企業的分配關系，穩定財政收入，促進企業加強經濟核算等。然而，第一步利改稅并沒有從根本上規范國家和企業的分配關系，稅后利潤還得用分成等辦法解決。尤其在各種產品比價差價沒有理順，存在嚴重扭曲的情況下，企業苦樂不均難于消除，影響著試點的實際效果。

　　1984年10月開始了第二步利改稅改革，第二步利改稅規定確立以產品稅為主的工業稅制和以營業稅為主的商業稅制；試征增值稅、資源稅、房產稅、土地使用稅、城市維護建設稅和車船使用稅；把工商稅劃分為產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅；國有大中型企業先按不同產品規定的生產率交納一道產品稅，稅后利潤再按55％的比例稅繳納所得稅，如所得稅后留利太多，再按企業不同情況征收調節稅；國有小企業在繳納產品稅后，再按新的八級超額累進稅制繳納所得稅。第二步利改稅對第一步利改稅來說是一個進步，進一步規范了國家與企業的分配關系，有利于企業之間開展競爭。但由于對一些效益好的企業征收的調節稅過高，鞭打快牛的問題仍然沒有很好地解決，從而也抑制了好企業的更快發展。不過，第二步利改稅增強了人們的納稅意識，為最終以納稅方式解決國家與企業的關系奠定了基礎。

　　(三)以承包制為主導的企業改革階段

　　1987～1991年，以承包制為主導的企業改革階段。早在1981年，國務院有關部門就開始在一些國有企業中試行“包死上交利潤基數、超收留成”的承包經營責任制。到1983年，都基本處于試點階段，作用面和影響力度都不大。1983年，承包制在全國工商企業中全面展開，即第一輪承包。第一輪承包是在農村聯產承包責任制取得成功后，自然地將其引入到工商企業中，起到了一定程度的積極作用。但這一制度的迅速推廣引起了物價上漲等負面影響，于是中央提出暫停全面推行利潤承包，轉而加快“利改稅”改革的步伐。

　　1986年底，在當時條件下難以找到更加合適的企業改革思路的情況下，轉向對較熟悉的承包經營責任制的完善上。1986年12月，國務院發布了《關于深化企業改革，增強企業活力的若干規定》，提出要“推行多種形式的承包經營責任制，給經營者以充分的經營自主權”。1987年政府工作報告中提出當年改革重點就是實行多種形式的承包經營責任制，至1987年底，全國國有大中型企業普遍實行了承包制，即第二輪承包。1988年2月，國務院頒布了《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，明確了企業承包制在國有企業改革中的地位，規定了“包死基數，確保上交，超收多留，欠收自補”的原則。前兩句話用于規范國家與企業的分配關系，后兩句話用于完善企業內部的經濟責任制，在保證完成承包任務的基礎上，爭取超收多留，增強企業活力和職工收入，形成對企業的動力和壓力。

　　承包制在一段時期內起到了調動企業完成利潤目標積極性的作用，但其作用是極其有限的。承包制不能從根本上解決政企不分的難題，反而使企業對行政主管部門的依賴增強；不能賦予企業明確界定的法人財產和使企業以自身的財產承擔民事責任；由于承包基數確定的不規范和隨意性，造成苦樂不均、鞭打快牛的現象，形成了企業間的不平等競爭；承包制造成了企業經營短期收益最大化，忽視企業的長遠發展；承包制以一些固定的指標限制了處于瞬息萬變的市場環境中的企業，違背了企業必須根據市場需求適時變化的要求。

　　(四)全面改革階段

　　1992年至今，以轉機建制、建立現代企業制度為目標的國有企業全面改革階段。在黨的十一屆三中全會的報告中，鄧小平就指出，各地的企事業單位中，一個很大的問題就是無人負責。針對這一問題，20世紀80年代中期，中央和國務院有關部門制定了關于領導機制的“三個條例”，即《全民所有制企業黨組織工作條例》、《廠長經理工作條例》和《職工代表大會條例》。1988年全國人大頒布了《全民所有制工業企業法》，從而將放權讓利以來取得的改革成果用法律的形式規定下來，明確了企業的法人地位，明確了企業的經營自主權和廠長經理的地位、作用、職責和義務等。這實質提出了轉換企業經營機制的問題。

　　1992年初，鄧小平視察南方的講話和當年召開的黨的十四大，標志著中國企業改革進入了一個新的歷史時期。為了貫徹《企業法》，全面落實企業經營自主權，1992年7月，國務院頒布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，明確規定要將全民所有制企業推向市場，使之成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的市場競爭主體和獨立承擔民事責任的法人實體，同時賦予企業14項經營自主權。

　　1986年底我國國有大中型企業就開始出現股份制試點。在當年12月頒布的《國務院關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》中指出，各地可以選擇少數有條件的國有企業進行股份制試點。1987年黨的十三大報告指出，目前進行試點的股份制是企業財產的一種組織形式，可以繼續試行。1992年，國務院制定頒布了《股份制企業試點辦法》、《股份有限公司規范意見》、《有限責任公司規范意見》等11個法規，引導股份制試點走向規范化。1993年11月，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中指出，建立現代企業制度，是發展社會主義市場經濟的必然要求，是我國國有企業改革的方向。同年11月，確定了100家企業作為現代企業制度試點。1997年10月黨的十五大提出了公有制有多種實現形式，提出要用三年時間完成轉變國有企業的經營機制，建立現代企業制度的目標。

　　2002年，黨的十六大提出要進一步深化國有企業改革，探索公有制特別是國有制的多種實現形式。除極少數必須由國家獨資經營的企業外，積極推行股份制，發展混合所有制經濟，實行資本主體多元化，重要的企業由國家控股，同時完善法人治理結構。推進壟斷行業改革，積極引入競爭機制。通過市場和政策引導，發展具有國際競爭力的大公司、大企業集團。進一步放開搞活中小企業。2004年，黨的十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，積極推行公有制的多種有效實現形式，加快調整國有經濟布局和結構。需要由國家資本控制的應區別不同情況實行絕對控股或相對控股，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的產業，通過資產重組和結構調整，在市場公平競爭中優勝劣汰。

　　深化國有企業改革是2005年國有經濟改革的基礎部分。十屆人大三次會議的《政府工作報告》提出，國有企業改革仍然是經濟體制改革的中心環節，必須堅定不移地按照中央確定的方針政策繼續推進。

　　2006年12月，國資委首次明確了國有經濟發揮控制力、影響力和帶動力的具體行業和領域。根據部署，到2008年扭虧無望的國企基本退出，到2010年中央企業調整重組至80戶到100戶，其中30戶至50戶發展成為具有國際競爭力的大公司、大企業集團。

　　社會主義國有企業改革的任務，一是要使國有企業也成為真正的企業，在國有大中型企業中建立現代企業制度；二是調整國有經濟的布局，確立國有經濟在國民經濟中主導地位，改變國有企業范圍過寬、比重過大而效益欠佳的局面。

　　經過長達三十多年的改革探索，國有企業改革取得了明顯成效，積累了豐富的經驗，涌現了一大批頗具活力的大中型國有企業。

國有企業改革堅持的原則

　　深化國有企業改革，落實措施可以詳實具體，但三個基本原則必須始終堅持。

　　一是堅持基本經濟制度。毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。加快推進國有企業股權多元化改革，積極發展混合所有制經濟，促進國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力。

　　二是堅持市場化改革方向。尊重市場規律和企業發展規律，推動國有企業健全現代企業制度，完善法人治理結構，形成市場化的經營機制，使其真正成為適應社會主義市場經濟的市場主體。

　　三是堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離。政府部門依法履行公共管理職能，促進各類所有制企業公平競爭、共同發展。國有資產監管機構對國有企業依法履行出資人職責，以管資本為主加強國有資產監管，不干預國有企業的法人財產權和經營自主權。

國有企業改革的核心問題

　　國有企業改革是我國經濟體制改革的核心環節，也是我國經濟轉型能否成功的關鍵所在。改革開放以來，國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度、戰略性調整與重組等主要階段。無論哪一種改革思路和措施，其核心都在于硬化企業的預算約束，通過硬化企業的預算約束達到每一階段改革設定的目標。

　　(一)硬預算約束：企業存在的基本前提

　　企業存在的原因是什么?企業的性質是什么?這是不同流派的企業理論都必須首先回答的問題。新古典經濟理論注重企業的生產性，把企業看作是一個投入產出的生產函數。現代企業契約理論強調企業的交易特性，認為企業是一個節約交易成本、替代市場的契約組織。企業能力理論則認為企業是知識與能力的集合體。

　　無論哪一種企業理論，都暗含著一個前提：企業是一個相對獨立的實體，存在特定的資源約束、技術約束或能力約束，企業在這些約束條件下選擇最優的行為。約束條件下意味著，企業自主地進行各類決策，并承擔自己決策的一切后果。只有這樣，企業才是在約束條件下運轉，企業的約束條件才是硬的。否則，企業的約束條件就是軟的。這表明，企業存在的基本前提是硬預算約束，而硬約束的基本條件是企業能夠自主決策并承擔由此產生的一切后果，即“自主經營，自負盈虧”。

　　因此，真正的企業應該至少滿足兩個條件：一是能夠自主地進行決策；二是能夠完全地承擔決策后果。在西方企業理論中，企業能夠自主決策并能夠完全承擔其決策后果是不言自明的事實，因此并不討論這一隱含的前提。我國企業產生的特殊背景決定了我們必須首先對這兩個條件進行審視。只有在這兩個前提條件下，才能依據各種企業理論流派具體地討論我國企業改革中出現的各類問題，但是在我國企業改革的相關討論和實踐中，人們往往忽視了這一點。

　　企業自主經營自負盈虧是市場經濟的應有之義，但是我國卻在這個問題上探索了很長時間。直至十五屆四中全會才真正統一了認識，即要求建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，促使企業能夠真正地自主經營自負盈虧。此后，硬化企業的預算約束，通過各種改革措施塑造真正的企業成為我國國有企業改革的核心內容。

　　(二)硬化國有企業預算約束的改革措施

　　改革開放以來，我國國有企業改革經歷了放權讓利、承包經營、建立現代企業制度、戰略性調整與重組等主要階段。不同改革階段的具體改革措施不同。事實上，無論哪一種改革思路與措施，核心任務之一都是硬化企業的預算約束，通過硬化企業的預算約束進一步達到每一階段改革設定的目標。

　　放權讓利式改革某種意義上是通過權力的下放和讓渡，換取國有企業的“負虧機制”。即通過賦予國有企業自主經營的權力，使國有企業能夠真正地自負盈虧。因此，放權讓利式改革的目標之一事實上是希望硬化企業的預算約束，使國有企業成為真正的企業。但是由于具體改革中下放至企業權力的非根本性，這些權力與企業“負虧”之間不能形成對等的權責關系，企業只是在一定程度上實現了自主經營以及負盈，負虧卻難以真正實現。這導致企業出現擁有一定的權力，卻難以“負虧”的糟糕狀況。這種狀況的一個突出表現是“內部人控制”(insider control)。這種情況下，因企業內部的權力被濫用而導致的軟預算約束現象(第三類軟預算約束)迅速增多，同時因產權聯系或沉沒成本產生的軟預算約束(第一類和第二類軟預算約束)又沒有相應地減少。因此，國有企業的整體狀況甚至一度比改革前的更糟糕。這也是我國改革進程，一部分質疑改革取向的主要原因之一。

　　為避免放權讓利式改革的不良后果，以承包經營為代表的這種改革在20世紀80年代中期以后逐漸淡化退出。這之后的一段時期，西方各種企業理論流派不斷地發展并逐漸引入我國，極大地影響了我國國有企業改革的思路與進程。在這一背景下，建立現代企業制度逐漸成為國有企業改革的主要目標。

　　十五屆四中全會明確，國有企業改革的目標是要建立現代企業制度，使企業能夠自主經營自負盈虧。自主經營自負盈虧意味著企業將在各種約束條件有效的情況下運行。可見，硬化企業的預算約束依然是這一階段國有企業改革的主要目標。與前一階段改革相比，這一階段第一類軟預算約束相對減少，但是第二類和第三類軟預算約束并未有效減少。更重要的是，由于相關改革措施的不配套，這種產權明晰式改革導致現實中大量的國有資產被動流失，改革的思路也因此不得不再次調整和轉換。

　　現代企業制度的內涵包括產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學等四個方面。但是我國國有企業現代企業制度改革的探索卻在很大程度上僅僅關注于“產權清晰”這一個方面。事實表明，單一的改革措施并不能有效地解決包括軟預算約束在內的問題，反而會出現其他一些不良后果，如嚴重失業、國有資產流失、嚴重的內部人控制等。因此，20世紀90年代末以后，我國國有企業改革開始更加強調產權的明晰與監管并重的改革。國家及各地陸續成立了行使國有企業產權并監管管理企業經營的國有資產監督管理委員會。但是這種改革思路的問題在于，國資委本質上仍然只是產權的代理人，而不是真正的所有者。并且，產權的行使與產權的運行監督之間不可避免地存在矛盾，單個企業仍然只能是只負盈不負虧。要在不改變產權關系的情況下減少軟預算約束，就必須進一步強化監督機制，例如可設想在人大下設與國資委平級的獨立監督機構，使產權的行使與監督分開。

　　在進一步完善國有資產監督管理機制的同時，伴隨經濟全球化、信息化進程的不斷深入，我國各類企業尤其是國有企業自主創新的壓力越來越大。為適應不斷變化的國內外經濟形勢，應對日益加劇的創新競爭壓力，國有企業宏觀層面上的戰略性調整和重組改革開始提上日程。這種宏觀層面上的改革成效很大程度上依賴于微觀層面的改革。同時，宏觀層面改革又極大地影響著微觀層面改革。企業預算約束的硬化不僅極大地影響著企業創新的成敗，還將通過企業微觀經營機制的完善影響國有企業戰略性重組改革的成敗。因此，即使是宏觀層面的制度變革，硬化企業的預算約束仍然是不可逾越的關鍵環節。