從一般消費品召回透視美國的產品召回制度
廣東省標準化研究院 陳學章
所謂召回（Recall），是指將流入市場中的缺陷商品從流通市場和終端用戶手中回收的行為。美國是世界上最早實行產品召回的國家，并已建立起一套較為成熟的產品召回制度。
美國的產品召回始于1966年。當時，美國汽車行業根據《國家交通與機動車安全法》，明確規定汽車制造商有義務召回缺陷汽車。1972年，美國頒布《消費品安全法案》，授權美國消費品安全委員會對有缺陷的產品實施召回，標志著缺陷產品召回制度的正式確立。此后，美國陸續在多項產品安全和公眾健康的立法中引入了缺陷產品召回制度，召回范圍也擴展到包括幾乎所有可能對消費者造成傷害的產品。缺陷產品召回制度已經成為美國產品質量管理和政府進行經濟調控的常用手段。
目前，美國主管產品召回的政府機構共有6個，分別負責不同領域的產品。分別是：（1）美國消費品安全委員會，主要負責一般消費品的召回；（2）食品與藥品管理局，主要負責除肉、禽和蛋類制品之外的食品、藥品、化妝品、醫療設備等的召回；（3）農業部食品安全檢驗局，主要負責肉、禽和蛋類產品的召回；（4）美國環保署，主要負責可能對環境造成破壞或污染的產品如機動車輛、農藥等的召回；（5）國家公路交通安全管理局，主要負責監管汽車、兒童安全座椅、摩托車及相關設備、輪胎等產品的召回；（6）美國海防警衛隊，主要負責監管娛樂船、艇及其配套產品的召回。
下面，我們以一般消費品的召回為例，一窺美國的產品召回制度。
一、美國消費品安全委員會召回概述
美國消費品安全委員會是一家由法律授權的獨立政府機構，直接對國會負責，主要負責一般消費品的監控和召回，以保護消費者及其家人免受消費品引發的火、電、化學和機械的危險以及可能給兒童帶來的危險。美國消費品安全委員會監控的產品在15000種以上，大致包括6類：玩具類、（不包括玩具的）兒童產品類（這兩類又經常合為一大類）、家用產品類、戶外用品類、運動娛樂產品類和專業產品類。重點監控對象包括玩具、嬰兒床、服裝、家用電器、動力工具、燈與燈飾、家具等日用品。截至目前，美國消費品安全委員會發布召回的產品已超過4000種。美國消費品安全委員會直接面向企業和消費者，接受消費者投訴，并根據投訴情況，建議制造商和經銷商召回有缺陷的產品并提供協助。
美國消費品安全委員會實施召回的主要法律依據有《消費品安全法》和《兒童安全保護法》，此外，《聯邦有害物質法》、《有毒物質防護包裝法》（PPPA）、《易燃織物法》和《電冰箱安全法》等也常為美國消費品安全委員會所援引。據美國消費品安全委員會估計，美國每年因消費品事故導致的傷亡和財產損害給國家帶來的損失超過7000億美元，而通過美國消費品安全委員會召回等措施每年減少此類事故可達30%以上。
二、美國消費品安全委員會召回程序
美國消費品召回的一般步驟包括：缺陷報告或投訴、初步危害評估、產品缺陷鑒定、召回確認和召回計劃的制定、召回信息發布、實施召回、驗收和終止召回等。此外，在企業主動報告的情況下，還可以啟動簡易程序。
1．產品缺陷的報告或投訴
多數情況下，企業的報告或消費者的投訴是啟動召回程序的第一步。當然，只有部分報告或投訴可進入下一步程序。根據《消費品安全法》第15（b）部分，生產商、進口商、經銷商或零售商在發現其生產、經營的消費品不符合消費品安全法規或強制性標準要求，或存在缺陷并可能給消費者帶來實質性傷害等不合理風險以及不符合某些《消費品安全法》所列舉的自愿性標準時，就應在掌握情況的24小時內向美國消費品安全委員會提交問題報告。如果企業對產品的潛在性危害或產品缺陷仍在調研之中，美國消費品安全委員會也鼓勵企業應盡早向美國消費品安全委員會駐當地機構反映。另外，若企業因產品質量卷入訴訟，企業也有義務在訴訟結束前向美國消費品安全委員會作書面說明。有消費者對產品進行投訴時，美國消費品安全委員會也可要求企業予以說明并提交書面報告。美國消費品安全委員會為消費者提供了多種渠道投訴產品，如互聯網、信函、電話、傳真等。此外，美國消費品安全委員會還會不定期進行市場抽檢，當檢測到不合格產品時也可進人下一程序。
2．初步危害評估
接到報告或投訴后，美國消費品安全委員會即初步評定產品是否存在“實質性產品危害”，作為是否需要進入下一步鑒定程序的依據。
3．產品缺陷鑒定
產品缺陷的鑒定是決定產品是否需要召回的關鍵。美國消費品安全委員會的產品缺陷鑒定專家不僅要鑒定產品是否符合相關法規和標準的要求，還要重點權衡以下因素：
（1）缺陷類型。產品缺陷可能存在于產品設計、制造、材料、產品結構、內容物、涂層、包裝、警告標識、產品說明等各個環節，專家們首先要確定產品缺陷的類型，以分析其是否可能對消費者產生實質性傷害；
（2）缺陷產品銷售量。流通產品的數量越大，其引發傷害事故的幾率就越大；而缺陷產品的數量少則導致傷害的可能性會降低一些；
（3）危險的嚴重程度；
（4）傷害發生的幾率及其他。包括對已發生事故的分析和可能發生事故的預測等。
根據產品危害程度不同，美國消費品安全委員會將危害分為A、B、C 3級。無論哪一級危害，都被認為存在“實質性產品危害”，需要采取糾正措施和一定的補救措施。
4．召回確認和召回計劃的制定
召回一旦確認，美國消費品安全委員會就立即通知相關企業，并要求其迅速制定全面、翔實、可行的召回書面計劃。其工作人員將直接指導企業完成召回計劃中的每一個細節，如召回信息發布方式、采取何種補救措施等。
5．召回信息發布
召回信息發布方式有多種，最常用的是網絡通告，此外，電視新聞、海報、廣播和報紙公告、經銷商/零售商/消費者直接通知等方式的信息發布也經常被采用。美國消費品安全委員會對召回公告的內容和格式也有一定要求，如應包括產品名稱、數量、外形描述和可能危害，此外海報還要求有醒目的“召回”或“安全警示” 字樣及產品圖片。一般情況下企業應將信息發布稿件先交給美國消費品安全委員會工作人員審閱。在美國消費品安全委員會網站上發布的告示一般是由其工作人員撰稿，以美國消費品安全委員會和企業共同的名義發布。
6．實施召回
實施召回的具體內容包括產品回收、糾正和補救措施等。召回實施由企業具體執行，美國消費品安全委員會全程監督。企業在實施過程中的詳細召回記錄是召回驗收的重要依據。
7．驗收和終止召回
一般情況下，召回并不意味著對所有產品都能回收。當美國消費品安全委員會認為企業已經采取了積極有效的措施，缺陷消費品對大眾的危害風險降到了最低限度時，便可確認召回結束。
除了正常召回程序，美國消費品安全委員會還推出召回快速通道，即如果企業主動向美國消費品安全委員會報告其產品的潛在缺陷，并在此后20個工作日內自愿與美國消費品安全委員會合作，提交并執行合乎美國消費品安全委員會要求的召回計劃，美國消費品安全委員會的工作人員便可以不作出“實質性產品危害”的結論，而直接進行召回確認、發布信息并開展補救措施，使召回程序大大簡化，也使企業及美國消費品安全委員會更早地啟動“糾正措施”計劃，減少可能出現的損害。召回快速通道是美國消費品安全委員會鼓勵企業誠信自律和提高工作效率的一種途徑。
三、美國消費品安全委員會召回的特點
1．召回形式上為“自愿”，實際上帶有強制性。在召回公告中，美國消費品安全委員會與生產企業同為召回行為的主體，*宣稱“自愿”召回。實際上，“自愿認證，強制召回”才是原則，即產品進入市場前由獨立的非政府機構對產品進行檢測認證，責任完全由企業承擔。準入門檻不太高，但進入后的管制卻極為嚴格，一旦證實市場中的產品不符合相關法規或標準，則立即進行封殺并召回，只不過是“先松后緊”罷了。
2．產品召回不以損害事故發生為前提。美國消費品安全委員會依托自身的技術人員和第三方實驗室進行各種產品的檢測和鑒定，進行市場抽檢，或因消費者投訴而檢測指定商品。之前出現過問題的企業或產地的產品，則易成為重點抽查的對象。只要產品被檢測出質量不合乎相關法規標準，產品就可能會被通報召回，以“防止傷害事故的發生”。美國相關的安全技術法規和標準細致且嚴密，如前文所提到的《聯邦有害物質法》、《易燃織物法》、《電冰箱安全法》及尚在制定中的有關打火機安全的標準等。對于想牢固占領美國市場的中國企業而言，不能因為產品已獲得美方的相關認證就疏忽大意，確保產品質量合乎這些技術法規和標準的要求才是安全之策。近年來，不少被召回的中國產品是在尚未出現損害事故的時候即被通報。換句話說，這些產品只是被認為存在有損害/傷害的可能性，而作為評判依據的這些美國法規標準是否都公平合理，卻是另一回事了。如針對中國打火機的童鎖規定，就存在一定的歧視性。美國消費品安全委員會也不得不承認，給打火機安裝童鎖并不是治本之法，讓兒童遠離打火機才是安全之道。
3．產品一旦被召回，將追溯至缺陷產品開始銷售之時，所有流通的缺陷產品都劃入召回之列。在制定召回計劃之時，一個重要的任務就是確認缺陷產品的市場分布情況和消費者人群（包括數量、群體、地域分布），以確定召回信息發布方式，確保所有消費者能最快地獲知該召回信息，從而盡快回收缺陷產品。
4．召回意味著必須采取一定的補救措施。一般來說，美國消費品安全委員會要求在召回通告中明確告知消費者停止使用該產品，以防止損害發生。同時要求消費者主動聯系銷售商或美國消費品安全委員會駐當地機構，領取退款、履行換貨手續或對產品作適當修理。對企業來說，召回即意味著一筆不小的損失。
四、小結
美國的產品召回制度，以保證產品質量和維護消費者權益為中心，通過大量的立法與相關技術標準來規范，體系龐雜，程序嚴謹，由一般消費品的召回即可見一斑。為保障召回制度的運行（如大量的審查、頻繁的市場抽檢等），美國政府也投人大量人力和物力。除此之外，美國消費者強烈的自我保護意識和生產商的質量意識與其召回機制相互促進，也是促成該制度高效運行的原因之一。
美國的召回制度，至少有幾個方面值得我們借鑒和學習：（1）法律法規體系完善，產品覆蓋全面；（2）管理機構多元化，既與現有行政機構掛鉤，也有專門管理機構，便于按照產品類別管理；（3）規定翔實，操作性強，尤其是提供了快速通道，可簡化程序，提高效率；（4）召回制度與消費者質量意識及維權意識相得益彰，有利于構筑全社會的質量意識和消費者維權的環境；（5）召回制度屬“事后”補救，美國也意識到其不足，所以提倡企業自律，防患于未然。
全面推行召回制度，維護我國市場秩序和保護消費者權益勢在必行。我國自2004年3月出臺汽車召回規章，至今已經兩年有余，但召回制度尚未完全建立，召回產品覆蓋面亟待拓寬，制度運行效率還有待改善。
值得注意的是，由于美國相關標準較國內苛刻（如對玩具的安全要求），召回制度也對中國等發展中國家產品輸美造成障礙。2004年美國消費品安全委員會就涉及中國產品的召回即達118起，約占全部召回數量的1/3。對我們來說，研究美國的召回制度，一方面對構建我國的產品召回體系有較強的借鑒作用，另一方面為我們應對貿易壁壘、保障產品順利出口也有很強的指導意義。
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